Il “consumo” del territorio e le sue limitazioni. La “rigenerazione urbana”

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Polignano 2009
Il “consumo” del territorio e le sue limitazioni. La “rigenerazione urbana”*
di Paolo Carpentieri, Consigliere di Stato
Pubblicato il 18 novembre 2019

1. L’espansione dei centri urbani e l’erosione delle campagne.

2. Il “suolo” e i suoi diversi significati.

3. Perché legare insieme minor consumo di suolo e rigenerazione urbana

4. L’occasione per una “rinascita” dell’urbanistica?

5. Le domande principali. 

6. Il contributo dell’Unione europea.

7. Gran Bretagna e Germania.

8. I disegni di legge. 

8.1. Gli antecedenti normativi più recenti.

8.2. Il primo d.d.l. “Catania” del 2012. 

8.3. Il d.d.l. del 2013 AC 2039 “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”. 

8.4. I disegni di legge presentati nell’attuale legislatura.

9. Le leggi regionali.

10. Un tentativo di sistemazione giuridica.

11. Il ruolo centrale della pianificazione paesaggistica, dei piani regolatori comunali, della v.i.a. e della v.a.s.

12. La rigenerazione urbana e il recupero delle periferie.

12.1. La nozione.

12.2. Quali strumenti utilizzare?

12.3. La rigenerazione urbana “dal basso”.

12.4. Il problema della micro-proprietà privata parcellizzata e i “piani casa”.

13. Conclusioni.

 

1. L’espansione dei centri urbani e l’erosione delle campagne.

Il tema dell’eccessivo consumo di suolo è al centro di un ampio dibattito nella società civile e nella discussione pubblica, prima ancora che tra gli studiosi di architettura e di pianificazione territoriale e tra i giuristi.

Nella specifica realtà italiana, ma è un discorso che può valere in generale per tutta la vecchia Europa, il problema della diffusione e della dispersione urbana e dell’eccessivo “consumo di suolo” si manifesta soprattutto nella progressiva cancellazione della linea di confine, una volta netta e chiara, tra città, campagna, altri centri abitati, borghi minori e natura.

Il paradigma figurativo è icasticamente rappresentato dagli affreschi del Palazzo Pubblico di Siena (quello di Guidoriccio da Fogliano, attribuito a Simone Martini, e quelli dell’Allegoria del Buon Governo di Ambrogio Lorenzetti), dove il confine tra città e campagna si presentava netto e definito e rappresentava, come nota Salvatore Settis, “elemento ordinatore di una visione generale del mondo, il cui significato era «naturalmente» al tempo stesso etico, economico, politico e giuridico[1].

Negli ultimi 70 anni si è avuta la progressiva erosione della campagna e la saldatura dei centri abitati tra loro. Sono nate megalopoli, nelle quali i vecchi nuclei e centri urbani sono ormai uniti in un tessuto continuo e ininterrotto di quartieri, di case popolari, di edilizia intensiva, di capannoni industriali, in cui l’elemento dominate, il vero collante interstiziale, è lo sprawl urbano, nel suo tipico, ma anonimo e insignificante scadimento di qualità architettonica[2].

Basta fare un giro in auto nelle periferie urbane dei grandi centri metropolitani, da Roma all’aeroporto di Fiumicino, da Napoli a Caserta, da Milano a Malpensa, o venire in treno qui a Varenna, passando per Lecco, per vedere e capire questa realtà e avere un’idea chiara della consistenza del problema dell’eccessivo consumo di suolo e della dispersione insediativa, senza dover snocciolare qui i dati, peraltro noti e continuamente aggiornati, forniti da ultimo dall’ISPRA e dall’ISTAT[3].

Voglio qui ricordare solo il dato di fatto che (dati ISTAT) in Italia ci sarebbero oltre 7 milioni di abitazioni non utilizzate e 700.000 capannoni dismessi (a parte gli immobili “fantasma”, non conosciuti al fisco, addirittura 1,2 milioni casse “fantasma” individuate con la fotoidentificazione – fonte Agenzia del territorio al 6 marzo 2008).

Non ci si meraviglia dunque se negli ultimi anni la discussione sul minor consumo di suolo, già viva da tempo nell’ambito degli urbanisti e degli architetti pianificatori[4], sia entrata a pieno titolo anche nel mondo del diritto, soprattutto a partire dall’ambito eurounitario (è noto il ruolo propulsore che la Comunità europea ha svolto nello sviluppo della nostra legislazione in materia ambientale, a cominciare dalla legge n. 349 del 1986 istitutiva del Ministero dell’ambiente).

 

2. Il “suolo” e i suoi diversi significati.

Costituisce una (ovvia, ma necessaria) premessa alla riflessione sul contenimento del consumo di suolo la considerazione della pluralità di significati, anche per il diritto, che il termine “suolo” oggettivamente riveste: il suolo evoca la nozione di “territorio”, che è il luogo dove si svolge e si esercita la sovranità statuale, è elemento primo e fondativo del concetto di Nazione[5], ma costituisce anche l’oggetto dell’urbanistica, che ne vorrebbe disciplinare, secondo un disegno razionale, gli usi e le trasformazioni; è una matrice ambientale (produttrice, come si dice oggi, di servizi ecosistemici, produzione di materie prime e cibo, stoccaggio di Co2, contrasto ai cambiamenti climatici, imbrigliamento delle acque, filtraggio dell’aria, biodiversità), è paesaggio (e dunque elemento di riconoscimento culturale, storico e identitario), è storia (nella stratigrafia archeologica), è la base dell’agricoltura, è una risorsa ambientale collettiva, è, in definitiva, il contesto (per lo più implicato e non tematizzato) sul cui sfondo si svolge la vita dell’uomo nei suoi rapporti intersoggettivi giuridicamente rilevanti[6].

Questa ovvia premessa ci dimostra immediatamente come il tema del contenimento del consumo di suolo (nel suo legame funzionale e strutturale con la rigenerazione urbana) intercetta e lega indissolubilmente insieme una pluralità di campi di materia rilevanti per il diritto, dall’urbanistica al diritto dell’ambiente, dall’agricoltura alla tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, fino a comprendere anche numerosi altri usi antropici del suolo variamente suscettibili di introdurre altre materie e altre tematiche, e mette in gioco tra loro conseguentemente una corrispondente pluralità di funzioni amministrative e di annesse competenze, sempre molto complesse e variamente distribuite in un ordinamento complicato come il nostro, a forte pluralismo autonomistico (quasi-federalista).

Guardando più nello specifico alla produzione giuridica (normativa, amministrativa, dottrinaria) relativa al tema del consumo di suolo, deve registrarsi una sostanziale tripartizione di connotazioni prevalenti all’interno di questa polisemica nozione: una caratterizzazione soprattutto ambientale, un’altra a maggiore orientamento urbanistico, una terza che guarda soprattutto all’agricoltura[7].

Secondo la definizione contenuta nell’art. 5, comma 1, lett. v-quater), del d.gs. n. 152 del 2006 (definizione aggiunta dall’art. 1, comma 1, lett. h), del d.lgs. 4 marzo 2014, n. 46), si intende per “suolo: lo strato più superficiale della crosta terrestre situato tra il substrato roccioso e la superficie. Il suolo è costituito da componenti minerali, materia organica, acqua, aria e organismi viventi[8].

Nella comunicazione COM(2006)231 definitivo del 22 settembre 2006 – Strategia tematica per la protezione del suolo, la Commissione dell’UE considera il suolo “lo strato superiore della crosta terrestre, costituito da componenti minerali, organici, acqua, aria e organismi viventi”, aggiunge che il suolo “Rappresenta l’interfaccia tra terra, aria e acqua e ospita gran parte della biosfera” e che “Visti i tempi estremamente lunghi di formazione del suolo, si può ritenere che esso sia una risorsa sostanzialmente non rinnovabile”. Sotto il profilo funzionale (o dei servizi ecosistemici offerti) la Commissione rileva quindi che “Il suolo ci fornisce cibo, biomassa e materie prime; funge da piattaforma per lo svolgimento delle attività umane; è un elemento del paesaggio e del patrimonio culturale e svolge un ruolo fondamentale come habitat e pool genico. Nel suolo vengono stoccate, filtrate e trasformate molte sostanze, tra le quali l’acqua, i nutrienti e il carbonio: in effetti, con le 1 500 gigatonnellate di carbonio che immagazzina, è il principale deposito del pianeta. Per l’importanza che rivestono sotto il profilo socioeconomico e ambientale, tutte queste funzioni devono pertanto essere tutelate”.

Secondo taluni, nella scia della teoria di Gaia, il pianeta vivente, il suolo sarebbe la “pelle” del pianeta, un organismo vivente, un manto stratificato composto di materiali inerti e di materia organica[9].

Altro profilo ancora è quello che afferisce all’elaborazione della nozione estesa di “urbanistica” contenuta nel primo regionalismo (d.P.R. n. 616 del 1977, art. 80: “Le funzioni amministrative relative alla materia «urbanistica» concernono la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”), che ha preparato il terreno all’idea della materia del “governo del territorio”, recepita nel nuovo titolo V della Costituzione introdotto dalla riforma del 2001[10].

Il terzo profilo poggia su un profondo ripensamento del ruolo dell’agricoltura, non considerata più solo in termini produttivistici ed economici, ma quale elemento coessenziale alla sostenibilità (territoriale, paesaggistica e anche sociale) dello sviluppo; il suolo, in questa mutata ottica, non è più solo oggetto di sfruttamento, ma anche elemento di identità culturale e risorsa ambientale[11].

 

3. Perché legare insieme minor consumo di suolo e rigenerazione urbana.

L’idea di fondo, ampiamente condivisa, è che ormai è finita l’epoca dell’urbanistica e dell’edilizia di espansione ed è cominciata quella del riuso e del recupero dell’esistente[12]. Un’idea in fondo facile da declinare in poche, semplici azioni conseguenziali: limitazione del consumo di nuovo suolo “verde”, priorità al recupero e alla riqualificazione delle vaste aree periferiche compromesse e degradate, bonifica dei siti industriali dismessi, riconversione e recupero dei capannoni industriali abbandonati; consumo di nuovo suolo inedificato come extrema ratio (obbligo di verificare la disponibilità di patrimonio edilizio pubblico e privato esistente da recuperare e riqualificare, prima di localizzare una nuova infrastruttura o un nuovo quartiere di case popolari in mezzo al verde).

Insomma, si tratta semplicemente di fare come pare abbiano fatto gli inglesi a Londra, con le Olimpiadi del 2012, dove, si dice, non sarebbe stato consumato neanche un metro quadro di suolo verde e tutti gli impianti e le infrastrutture necessari sarebbero stati realizzati recuperando brown field[13].

Il tutto completato dal riuso degli inerti da demolizione, nella logica dell’economia circolare[14].

Idea brillante e persuasiva, detta così.

Ma nient’affatto facile da mettere in pratica: perché – al netto della complicazione burocratica derivante dallo spezzettamento delle competenze proprio del nostro pluralismo autonomistico – si scontra con il nodo irrisolto della collocazione giuridica dell’jus aedificandi[15], con l’ingovernabile polverizzazione della micro-proprietà privata degli edifici, con un’eccessiva severità della normativa in materia di bonifica dei siti industriali dismessi; perché, inoltre, nasconde – nella logica accattivante della “densificazione” abitativa e delle premialità di cubatura e dei cambi di destinazione d’uso dei “piani casa” – il rischio di compromettere e degradare anche i centri urbani, anziché recuperare e riqualificare le periferie, nonché con il rischio di “gentrificazione” e “turisticizzazione” dei centri storici delle città d’arte; perché, infine, si scontra anche (bisogna dirlo), dall’altro lato, con taluni eccessi di tutela dei centri storici che non aiutano a mettere in pratica il recupero e il riuso[16].

Il punto centrale, l’elemento medio che deve legare insieme i due termini (minor consumo di suolo e rigenerazione urbana) per dare ad essi un senso compiuto, per completare la frase, il concetto, è la priorità del riuso[17].

Priorità del riuso come obbligo giuridico la cui condizione di soddisfacimento è costituita da un onere aggravato di dibattito pubblico e di motivazione. A ben vedere basterebbe applicare già a diritto vigente in modo serio questo elementare principio per fare un notevole passo avanti nella direzione della riduzione del consumo di suolo.

Ma deve subito avvertirsi che, come vedremo più avanti, anche della rigenerazione urbana sono possibili due visioni fondamentali, che in parte si sovrappongono e in parte possono tuttavia armonizzarsi: una visione che guarda soprattutto all’intervento pubblico autoritativo, spinto fino all’espropriazione degli immobili ormai privi di utilità sociale, che affida alla mano pubblica la pianificazione, programmazione e realizzazione della nuova città pubblica; e una visione (diciamo “liberale di destra”) che guarda soprattutto alla liberalizzazione dell’azione della proprietà privata, attraverso incentivi fiscali, premi di cubatura, cambi di destinazione urbanistica, semplificazione procedurali, e che rinviene il suo strumentario elettivo nella così detta urbanistica contrattata o negoziata.

Insomma, la formula “contenimento del consumo di suolo e rigenerazione urbana”, detta così, come indicazione di finalità generali, sembra essere uno slogan alla moda che mette tutti d’accordo. Ma se andiamo a vedere dentro le diverse, possibili declinazioni attuative di tali generiche finalità, scopriamo che si fronteggiano due diverse visioni del mondo, l’una preoccupata soprattutto della tutela ambientale, del paesaggio storico, nel suo equilibrato rapporto tra città e campagna, della risorsa agricola (intesa, come vedremo, in senso ampio e non puramente produttivistico); l’altra preoccupata soprattutto della crescita e dello sviluppo, del rilancio dell’edilizia, della libertà di iniziativa economica e della proprietà privata; l’una che pone l’accento soprattutto sull’interesse generale e che accoglie una lettura funzionalizzata dell’art. 42 della Costituzione, di sapore quasi weimariano; l’altra che pone l’accento soprattutto sulla libertà individuale e che accoglie una lettura liberistica della proprietà privata, come diritto naturale inerente alla persona fisica, come proiezione della sovranità personale; l’una che pone – conseguentemente – l’accento sull’Autorità, sull’intervento della mano pubblica, fino al ricorso allo strumento espropriativo e che converge verso un’idea (complessa e da definire) del suolo come “bene comune”; l’altra che, invece, pone l’accento sulla negoziazione e la contrattazione (così detta “urbanistica contrattata”), con la circolazione dei diritti edificatori, trattati come merce scambiabile sul mercato, sull’iniziativa dei privati, etc.

 

4. Contenimento del consumo di suolo e rigenerazione urbana: un’occasione di “rinascita” per l’urbanistica?

Dal diritto europeo il dibattito politico-giuridico si è esteso al Parlamento nazionale, che, a partire dal disegno di legge “Catania” del 2012, ha conosciuto diverse iniziative legislative (nell’attuale legislatura se ne contano, se non erro, ben 16). Ha quindi generato una ricca legislazione regionale (si contano circa una ventina di leggi regionali), basata sul titolo di potestà legislativa concorrente nella materia del “governo del territorio”, emanata pur in assenza di chiari e univoci principi fondamentali della materia, mancando ancora oggi una legge cornice nazionale.

In un sistema gradualista delle fonti di produzione normativa e di accentuato pluralismo autonomistico, non sono poi mancati contributi significativi nella pianificazione di area vasta, in quella paesaggistica e nella stessa pianificazione urbanistico-territoriale degli enti locali.

Si è visto che si tratta di temi molto complessi, non solo perché emergono dal convergere di plurimi formanti giuridici, ma soprattutto perché mettono insieme campi di materia diversi e le annesse competenze dei diversi livelli di governo.

Ma qual è il nodo centrale, la questione di fondo che viene in rilievo parlando di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione urbana?

A mio avviso i veri punti nodali consistono, ancora una volta, come è sempre stato per l’urbanistica, nel confronto dialettico con la proprietà privata e nel problema del rapporto con le tutele parallele degli interessi differenziati.

Sotto il primo profilo, il tema di cui stiamo discutendo sembra, per certi versi, rimettere in discussione gli assetti consolidati nei delicati rapporti tra proprietà privata (rendita fondiaria) e strumenti di governo pubblico del territorio, nei rapporti, dunque, tra autorità e libertà, tra libera iniziativa privata e intervento dei pubblici poteri, tra individuo e interessi generali. Basti dire che viene spesso evocata, in questo dibattito, l’idea dei beni comuni (nelle sue eterogenee e problematiche declinazioni).

Il nostro tema sembra dunque poter rimettere in discussione quel delicato punto di compromesso che, nella realtà europea, era stato fissato nella seconda metà del XIX secolo in Francia nello scontro tra il prefetto Haussmann e il Consiglio di Stato, che accolse i ricorsi dei privati proprietari espropriati facendo andare in crisi finanziaria il progetto[18].

Detto in altri termini – o, se si vuole, guardando l’altra faccia della stessa medaglia – la domanda strategica che solleva il tema del contenimento del consumo di suolo riguarda la decisione politica se rafforzare l’intervento pubblico e provare a recuperare l’idea di una pianificazione razionale del territorio (ordinata sulle nuove e forti motivazioni del minor consumo di suolo e della rigenerazione urbana), oppure se abbandonare definitivamente questa idea illuministico-razionalistica e passare definitivamente alla così detta urbanistica negoziata per progetti, puntando sulla perequazione e sulla compensazione come modello di gestione del territorio alternativo a quello del vincolo e dell’espropriazione[19] (come mostra di voler fare, ad es., il disegno di legge AC 113, Morassut[20], analogo al ddl AS 866, Nastri, che riprende il precedente, noto disegno di legge Lupi del 2005).

Queste due strade che si aprono dinanzi all’urbanistica – la riaffermazione dei poteri autoritativi top down imperniati sui vincoli e sull’espropriazione o lo sviluppo del modello della negoziazione (bottom up) per progetti – parrebbero in astratto entrambe idonee a condurre all’obiettivo del minor consumo di suolo (attraverso la) rigenerazione urbana. Ma, certamente, esse non sono equivalenti, poiché, come già osservato, esprimono due mondi valoriali contrapposti: l’uno fondato sull’idea di un intervento pubblico forte e sulla netta prevalenza dell’interesse collettivo sui diritti individuali; l’altro fondato invece sull’idea liberale della prevalenza del diritto dell’individuo sulle istanze sociali e sulla pretesa dei poteri pubblici di disegnare il territorio a scapito della proprietà privata (vissuta più come diritto inerente alla persona, che non come diritto economico condizionato in funzione sociale). L’uno, si deve aggiungere, basato sulla priorità dell’urgenza della tutela ambientale e del recupero di razionalità del costruito, l’altro basato invece sulla priorità dell’urgenza del rilancio dell’edilizia, della crescita economica, dello sviluppo, del lavoro, delle imprese del settore e sulla libertà e spontaneità delle proposte progettuali della proprietà privata.

Questa divaricazione emerge in maniera molto chiara dall’esame dei disegni di legge presentati in Parlamento, che riflettono gli orientamenti politici degli schieramenti che li hanno proposti.

Non è detto, peraltro, che i due modelli debbano essere per forza antagonisti e alternativi, potendosi in tesi ipotizzare anche un mix equilibrato e bilanciato tra di essi (nello schema fondamentale, come diremo, degli articoli 1 e 11 della legge n. 241 del 1990). La “scommessa” politica, dal cui esito dipende probabilmente la sorte degli attuali disegni di legge, consiste esattamente nella verifica della percorribilità di un tentativo, non facile, di ricercare un punto di sintesi tra le due opposte visioni, capace di mantenere nel contempo razionalità e coerenza al sistema.

Il tema del contenimento del consumo di suolo e della rigenerazione urbana, dunque, sembra far riemergere i nodi storici e le questioni cruciali dell’urbanistica. Se correttamente interpretato e tradotto in norme coerenti ed efficaci, potrebbe in quest’ottica costituire forse l’ultima occasione di una ripresa di senso e di forza dell’urbanistica, per superare i suoi storici fallimenti (l’affossamento del disegno di legge di Fiorentino Sullo del 1962, lo snaturamento del senso della legge Bucalossi da parte della Corte costituzionale con la sentenza n. 5 nel 1980, l’abbandono di ogni tentativo di riforma seria della legge del 1942, a parte taluni ambiti settoriali, come le case popolari e le aree di sviluppo industriale, i tre condoni edilizi, del 1985, del 1994 e del 2003, i piani casa).

Ma (sotto il secondo profilo) il tema del contenimento del consumo di suolo e della rigenerazione urbana pone con urgenza – in asse dialettico con le questioni ora introdotte – la connessa questione del rapporto (conflittuale) tra urbanistica e tutele parallele degli interessi differenziati, ossia della possibilità di tentare (nuovamente) una sintesi unitaria di questi valori-beni-interessi differenziati: potrebbe ipotizzarsi una sorta di “super-materia” o “super-interesse” rigenerativo capaci di operare questa sintesi?

E questo è sicuramente un altro nodo centrale che si incontra nella riflessione sul tema che mi è stato assegnato. È noto che l’espansione – lo spill over – delle tutele di settore ha agito in funzione di supplenza di fronte alla crisi dell’urbanistica: gli strumenti di tutela degli interessi “sensibili”, si sono rivelati più forti ed efficaci, perché ritenuti “primari e assoluti”[21], perché senza indennizzi e senza termini di scadenza in quanto conformativi e non espropriativi (come stabilito dalle famose sentenze della Corte costituzionale n. 55 e n. 56 del 1968), perché di competenza centrale e non locale. Essi, dunque, hanno cercato di supplire, a partire dalla legge “Galasso” del 1985, al fallimento dell’urbanistica.

Ma l’espansione degli interessi di settore ha segnato, forse, nel contempo, la fine delle residue speranze dell’urbanistica di affermare la sua pretesa di sintesi unitaria e di razionalizzazione della gestione antropica del territorio: l’effetto della crisi dell’urbanistica si è dunque tradotto esso stesso, in una sorta di “spirale perversa”, in una concausa (successiva e conseguenziale) che ha ulteriormente alimentato tale crisi.

Ne è venuto fuori un quadro nel quale il giusto tentativo di governare la complessità è trasmodato in complicazione. Una legislazione nazionale decisa e coraggiosa in tema di contenimento del consumo di suolo potrebbe dare l’opportunità all’urbanistica di tornare a fare sintesi dettando una disciplina per quanto possibile unitaria della corretta gestione del territorio.

Ritengo, tuttavia, che lo slogan “uno il territorio, una la funzione, una la competenza” [22] costituisca una ingiusta semplificazione della complessità e che sia molto meno desiderabile, dal punto di vista della tutela, di quanto di primo acchito possa apparire. Ho sempre difeso e difendo tuttora la logica della differenziazione e del contraddittorio tra gli interessi pubblici, come garanzia di effettività della tutela[23].

Devo inoltre aggiungere che costituisce un ostacolo insormontabile, a mio avviso, rispetto alla realizzabilità (e all’auspicabilità stessa) di una tale confluenza delle tutele differenziate di settore all’interno della pianificazione urbanistica, l’idea, radicata in autorevoli settori della Dottrina, della spettanza esclusiva ai Comuni di tali delicatissime funzioni, quali funzioni amministrative proprie e storiche[24]: ribadisco che, a mio avviso, il Comune non è il livello amministrativo “giusto” per la tutela[25], come è dimostrato dalla storia degli ultimi 75 anni (e come è dimostrato, tra l’altro, dalla necessità e urgenza del decreto-legge “Galasso” del 1985, che nacque soprattutto come reazione al crollo della tutela del territorio a seguito dell’abdicazione dello Stato alle sue funzioni di tutela paesaggistica, avutasi con il primo regionalismo del 1975-1977).

È comunque da salutare con favore – ed è già questa una prima acquisizione importante – l’ampio dibattito che si è sviluppato su questi temi, che non è limitato all’ambito degli specialisti, gli architetti pianificatori e paesaggisti, i giuristi esperti di urbanistica e di ambiente, paesaggio e beni culturali, ma si è ormai esteso anche all’opinione pubblica generale e alla cittadinanza attiva delle associazioni che operano nella sussidiarietà orizzontale.

Assistiamo oggi, anzi, a un’inflazione del ricorso ai temi della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana, che compaiono in numerosissimi luoghi normativi e atti amministrativi generali, pianificatori e di programmazione, con il rischio di una svalutazione di questi concetti, che finiscono alle volte per essere ridotti a slogan o a foglie di fico dietro le quali nascondere incentivi a costruire di più, premi di cubatura, deroghe ai vincoli e ai limiti all’edificazione, con il pericolo che anziché risanare le periferie degradate e compromesse, si finisca per “perifericizzare” i centri storici[26].

 

5. Le domande principali.

 

Ma queste due questioni di fondo conducono a porre le seguenti, ulteriori domande:

1) È possibile una sistemazione giuridica unitaria di questa tematica (il suolo è configurabile come un “bene” autonomo e distinto rispetto alla somma dei valori-beni-interessi che esso reca in sé ed esprime, così da consentire di ipotizzare una nuova materia, una nuova funzione?)[27] O si tratta solo di linee di indirizzo politico, di finalità generali, di obiettivi da raggiungere (di “funzioni-scopo” più che di “funzioni-compito”[28])? In altri termini, conviene attendere che i vari “formanti” e i diversi decisori competenti nelle singole materie convergano separatamente, ciascuno per la sua strada e con i suoi tempi e modi, verso l’auspicabile obiettivo del contenimento del consumo di suolo, o è preferibile – se non necessario – che da tali plurimi “formanti” sia estrapolata e definita una nuova “materia”, coesa attorno un nuovo “bene” unitariamente inteso, suscettibile di un suo proprio regime giuridico, che dunque coaguli una nuova “funzione” che cumuli in sé e sintetizzi le competenze decisionali?[29]

2) Occorre guardare al consumo di suolo soprattutto in una prospettiva urbanistica, come Land Take o Land Use, ossia come localizzazione ed espansione delle trasformazioni antropiche non agricole, o in un senso più strettamente ambientale, come Soil sealing o Land cover, ossia come impermeabilizzazione e privazione della capacità del suolo di produrre “servizi ecosistemici” (produzione di materie prime e cibo, stoccaggio di Co2, contrasto ai cambiamenti climatici, imbrigliamento delle acque, filtraggio dell’aria, biodiversità)[30]?

3) Qual è il titolo di potestà normativa sotto il quale questa tematica si inquadra, pur nella sua inestricabile intersettorialità, che intreccia varie materie (e, corrispondentemente, vari livelli territoriali di governo), in disparte (in questa sede) il discorso sull’autonomia differenziata, che complicherebbe ulteriormente il quadro giuridico di riferimento? La tutela dell’ambiente-ecologia e del patrimonio culturale e del paesaggio, la tutela delle risorse agricole (agricoltura territorio e agricoltura produzione[31]), l’urbanistica – governo del territorio, la coesione sociale e territoriale (che impinge alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione)?

4) Quali approcci sistematici sono più epistemicamente appropriati ed euristicamente fecondi? Quelli che fanno riferimento alla teorica dei beni comuni e mettono in discussione l’onnipotenza della proprietà privata, mirando a riaprire la partita di fondo dell’urbanistica, dopo le sconfitte storiche (l’accantonamento del disegno di legge di Fiorentino Sullo del 1962 e la neutralizzazione della legge Bucalossi del 1977 con la sentenza della Corte costituzionale n. 5 del 1980), alla ricerca di uno statuto speciale del regime giuridico del suolo come bene comune, come l’acqua e l’aria; o gli approcci più pragmatici che puntano – senza voler rimettere in discussione i “massimi sistemi” – sulla pianificazione urbanistica, ancorché ripensata e rivisitata, per il perseguimento e conseguimento di questi obiettivi?

 

5. Il contributo dell’Unione europea.

 

Il contributo dell’Unione europea anche in questo campo è stato fondamentale[32]. Certo, la stessa Unione ha fallito il tentativo del 2006 di varare un’apposita direttiva quadro[33], ma ha il grande merito di avere sollevato il problema, di averne evidenziato la valenza ambiente (art. 174 del Trattato, oggi art. 191 del TFUE), di averlo instradato sui giusti binari conoscitivi e logico-giuridici, fornendo forse le migliori elaborazioni tecniche e metodologiche, sia pure in un ambito di soft law, ossia di mere raccomandazioni non vincolanti, di indicazioni di regole tecniche e di best practices[34]. Tutte le questioni sostanziali rilevanti sono emerse e sono trattate in quell’ambito e possono (in sintesi) compendiarsi nelle seguenti parole chiave: protezione del suolo, come utilizzo sostenibile, come complesso di azioni volte a ottimizzarne l’uso e non solo a ridurne il consumo; nozione di “consumo di suolo” a connotazione soprattutto ambientale, incentrata sulla impermeabilizzazione (Soil Sealing o Land Cover)[35] più che sulla occupazione di suolo (Land Take o Land Use); prevenzione dei processi di degrado, preservazione, recupero e ripristino della funzionalità del suolo; graduazione delle politiche e delle azioni finalizzate, nell’ordine, a limitare, mitigare e compensare l’impermeabilizzazione del suolo; principio di prevenzione nell’analisi degli impatti sul suolo delle decisioni in materia di pianificazione territoriale; integrazione delle politiche ambientali e di tutela dei territori con le altre politiche, sviluppo urbano sostenibile, mediante il coinvolgimento di tutti i livelli territoriali di governo (quello locale, quello statale e quello della medesima Unione Europea). L’obiettivo ambizioso di azzeramento del consumo di suolo nel 2050 è stato enunciato livello europeo già con la Strategia tematica per la protezione del suolo del 2006 ed è stato poi ribadito nel 2011 con la Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse.

Naturalmente la competenza dell’Unione in materia ambientale non può non trasferirsi, almeno in parte, sulle politiche territoriali[36]

 

6. Gran Bretagna e Germania.

 

Gli altri principali Paesi europei offrono a loro volta un ventaglio diversificato di approcci e di soluzioni.

In Gran Bretagna[37] l’approccio è ispirato dalla tradizione urbanistica delle green belts (introdotte sin dagli anni ’50; allo stato le 14 green belts coprono circa il 12,4 % dell’intera Inghilterra), ed è dunque orientato soprattutto verso il profilo dell’equilibrio tra espansione edilizia e salvaguardia delle zone verdi, attraverso criteri e direttive guida della pianificazione territoriale e locale stabilite a livello nazionale (le misure di contenimento dell’uso del suolo sono previste nelle politiche governative in materia di governo del territorio, ora nel National Planning Policy Framework[38], e sono attuate attraverso i piani urbanistici locali, nonché in occasione delle decisioni in ordine a singoli progetti di trasformazione edilizia). Il principio fondamentale è quello della preferenza per gli interventi su “brownfield” (già nel 1998 il Governo inglese ha fissato l’obiettivo di assicurare che il 60% di tutte le nuove trasformazioni edilizie residenziali fosse realizzato su suolo già utilizzato). Il principio della priorità del riuso (Previously Developed Land – PDL) è stato ribadito con il Planning Policy Statement 3 (PPS3), pubblicato nel novembre 2006. La disciplina vigente, se da un lato conferma il regime di tutela delle Green Belts esistenti, pone dei limiti alla costituzione di nuove, ipotesi configurata come eccezionale e condizionata a che non rappresenti un ostacolo allo sviluppo sostenibile. Sul fronte della rigenerazione urbana deve segnalarsi il Localism Act 2011, che ha introdotto alcuni istituti (Community Right to BidCommunity Right to Buildneighbourhood plans) che consentono alle comunità locali o a gruppi di cittadini di rendersi acquirenti di immobili dismessi per svolgervi attività di interesse generale o per realizzarvi interventi di edilizia residenziale (con incentivi finanziari e modalità semplificate per i permessi di costruire).

In Germania[39] il tema del contenimento del consumo di suolo è da anni al centro dell’attenzione delle istituzioni. Già nel 1985 il governo ha pubblicato un documento programmatico sulla tutela del suolo (Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung) che ha preparato l’emanazione, nel 1998, di una legge organica in materia (Gesetz zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten (BBodSchG), 17 März 1998, BGBl. I S. p. 502). Il documento programmatico del 1985 muoveva dall’assunto di base che “il suolo non può aumentare e [che] il suo uso è indispensabile, la Corte costituzionale nella decisione del 12 gennaio 1967 ha sottolineato in modo particolare la rilevanza sociale di questo bene. L’uso del suolo non può essere lasciato all’impenetrabile gioco delle libere forze o alla discrezione del singolo”. Anche in Germania i temi in esame si pongono a scavalco tra le politiche ambientali e quelle urbanistiche, nel quadro dello sviluppo sostenibile (anche se si fa riferimento soprattutto alla nozione di Land Take, piuttosto che alla impermeabilizzazione, poiché si guarda alla salvaguardia della superficie inedificata, indivisa e non urbanizzata e si punta a limitare l’utilizzo di nuove superfici per usi insediativi e infrastrutturali). Lo strumento attuativo delle politiche di risparmio nell’uso del suolo è costituito soprattutto dalla pianificazione urbanistica e paesaggistica di scala vasta. Già dal 1987 era presente nel codice dell’edilizia e dell’urbanistica il principio di uso parsimonioso del suolo rurale e naturale, quale criterio guida per la pianificazione. Nel 2004 vengono introdotti alcuni dispositivi ambientali nel codice dell’edilizia e dell’urbanistica (in particolare la cosiddetta “Bodenschutzklausel” – clausola di tutela del suolo, che impone la logica del “evitare, mitigare, compensare”). A livello locale assume preminenza il principio della priorità del riuso, per cui i Comuni sono obbligati a verificare tutte le possibilità di riuso dei suoli urbani, prima di poter pianificare una nuova espansione[40]. L’obiettivo quantitativo di riduzione dell’occupazione di suolo a fini urbani (nei limiti di 30 ettari al giorno entro il 2020, pari a un quarto della tendenza in atto nel 2000, pari a 129 ha/giorno) è stato introdotto per la prima volta dal quinto governo Kohl (1994-1998), allora ministro per l’ambiente Angela Merkel.

Anche in Germania le politiche di rigenerazione si scontrano con la complessità di gestione della micro-proprietà privata: “Per la complessità del fenomeno, da alcuni anni si tenta in Germania di affiancare la pianificazione urbanistica con strumenti di programmazione. Con “management delle superfici” si intende una combinazione di strumenti giuridici e consensuali per la promozione di uno sviluppo insediativo che si pone come obiettivo principale il risparmio del suolo[41].

 

8. I disegni di legge.

 

8.1. Gli antecedenti normativi più recenti.

 

La tematica, più ampia, della difesa del suolo è stata oggetto, come è noto, già della legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo)[42], nella quale il concetto cardine era (significativamente) quello dell’utilizzo razionale delle risorse del suolo.

Il codice dei beni culturali e del paesaggio del 2004 (d.lgs. n. 42 del 2004) presenta, poi, un (sia pur minimo) richiamo al minor consumo di territorio come criterio contenutistico del nuovo piano paesaggistico (art. 135, comma 4).

L’art. 12, comma 3, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dalla legge n 134 del 2012, contempla, tra i criteri di selezione delle proposte comunali di contratti di valorizzazione urbana ai fini della predisposizione del Piano nazionale per le città ad opera dell’apposita cabina di regia interministeriale, il “miglioramento della qualità urbana, del tessuto sociale ed ambientale e contenimento del consumo di nuovo suolo non edificato”.

La legge 14 gennaio 2013, n. 10 (Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani)[43], all’art. 6 pone anch’essa il tema del consumo di suolo, nell’ambito della disciplina sugli spazi verdi urbani. Si tratta di previsioni rimaste largamente inattuate (anche perché la legge nazionale rinvia a un decreto ministeriale attuativo, d’intesa con la Conferenza unificata, che non risulta adottato).

La nuova disciplina diretta a favorire l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi, introdotta dalla legge di stabilità per l’anno 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, commi da 303 a 306) prevede, al comma 305, che Gli interventi di cui al comma 304, laddove possibile, sono realizzati prioritariamente mediante recupero di impianti esistenti o relativamente a impianti localizzati in aree già edificate (impostazione confermata anche dalla nuova legge di delega 8 agosto 2019, n. 86, recante Deleghe al Governo e altre disposizioni in materia di ordinamento sportivo, di professioni sportive nonché di semplificazione)[44].

Il codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs n. 50 del 2016, nell’art. 23 sulla progettazione, prevede che la progettazione “è intesa ad assicurare (tra l’altro) – lettera d) – un limitato consumo del suolo”. Il comma 4 del medesimo art. 23 prevede la predisposizione, prima del progetto di fattibilità, del documento di fattibilità delle alternative progettuali di cui all’articolo 3, comma 1, lettera gggggquater), aggiunta dal decreto correttivo 19 aprile 2017, n. 56 (documento obbligatorio per i lavori pubblici di importo pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 35 e facoltativo per quelli di importo inferiore). Il comma 6 dell’art. 23 prevede che il progetto di fattibilità è redatto sulla base (tra l’altro) “di verifiche relative alla possibilità del riuso del patrimonio immobiliare esistente e della rigenerazione delle aree dismesse”.

 

8.2. Il primo d.d.l. “Catania” del 2012.

 

Il primo disegno di legge nazionale è quello ispirato dall’allora Ministro per le politiche agricole Mario Catania nel governo tecnico Monti. Si tratta del disegno di legge di iniziativa governativa presentato al Senato (A.S. 3601) nella 16ª legislatura l’11 dicembre 2012 con il titolo “Valorizzazione delle aree agricole e contenimento del consumo del suolo”.

La proposta politica, proveniente dal Ministro delle politiche agricole, spiega la particolare impronta di questo disegno di legge, a trazione, per l’appunto, “agricoltura”, ossia orientato soprattutto alla tutela dei suoli agricoli. La relazione illustrativa esordiva eloquentemente indicando, quale finalità dell’iniziativa legislativa, quella di “valorizzare i terreni aventi destinazione agricola, oltre alla promozione dell’attività agricola che su di essi si svolge o potrebbe svolgersi, al fine di impedire che il suolo venga eccessivamente «eroso» e «consumato» dall’urbanizzazione”.

A questo disegno di legge si deve altresì la prima elaborazione giuridica del modello, invero piuttosto complicato, di definizione dei limiti quantitativi di consumo di suolo[45], articolato in tre livelli di regolazione discendenti “a cascata”: un decreto interministeriale, sentita la Conferenza unificata, da rinnovarsi ogni dieci anni, di determinazione dell’estensione massima di superficie agricola consumabile sul territorio nazionale sulla base di criteri definiti in una previa deliberazione della Conferenza unificata; una delibera della Conferenza unificata di ripartizione tra le diverse regioni della superficie agricola consumabile fissata a livello statale; atti delle Regioni e delle Province autonome di definizione dell’effettiva estensione della superficie agricola consumabile all’interno del territorio regionale, a livello provinciale, entro il limite massimo fissato a livello statale e con la medesima cadenza temporale (con l’ulteriore compito di determinare i criteri e le modalità per la definizione dei limiti d’uso del suolo agricolo nella pianificazione territoriale degli enti locali)[46].

Erano naturalmente previsti appositi meccanismi sostitutivi in caso di mancata adozione degli atti della Conferenza unificata e delle Regioni ed era prevista l’istituzione di un apposito comitato interministeriale, aperto alla partecipazione regionale, con compiti di controllo, monitoraggio e consultivi.

Il disegno di legge “Catania”, inoltre, recava il principio del riconoscimento del suolo come bene comune e risorsa non rinnovabile, che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici, nonché una definizione della nozione di consumo di suolo comprendente ogni riduzione di superficie agricola per effetto di interventi di impermeabilizzazione, urbanizzazione ed edificazione non connessi all’attività agricola. Prevedeva inoltre la revoca dei finanziamenti agricoli in caso di cambio di destinazione d’uso.

 

8.3. Il ddl AC 2039 “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”.

 

Nella 17^ legislatura il disegno di legge “Catania”, non esaminato dalle Camere per fine della legislatura, venne ripreso dal disegno di legge, anch’esso governativo (governa Letta), denominato “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”, presentato in data 3 febbraio 2014, approvato in primo esame il 12 maggio 2016 (con assorbimento dei ddl C.902, C.948, C.1176, C.1909), poi divenuto AS n. 2383, rel. senatrice Puppato, non approvato per chiusura anticipata della legislatura nel febbraio del 2018.

Il repechage del ddl “Catania” ha condizionato l’impianto di questo nuovo disegno di legge (che vedeva anch’esso, tra i presentatori, l’allora Ministra per le politiche agricole). I contenuti di questo ddl sono infatti simili al ddl “Catania”[47].

Alcuni affinamenti, soprattutto nei principi e nelle definizioni, erano stati introdotti, con il contributo dell’ISPRA, in ragione della maggiore connotazione “ambientale” che si cercò di conferire alla proposta di legge[48], ad es. con accentuazione del riferimento al profilo della impermeabilizzazione.

Ma il (complicato) meccanismo dirigista di determinazione dei limiti al consumo di suolo era rimasto praticamente lo stesso.

Innovative erano invece le previsioni che avevano rafforzato il principio di priorità del riuso, con l’obbligo di motivazione sulle alternative localizzative, la previsione di censimenti di aree dismesse e inutilizzate[49] e il collegamento con la pianificazione paesaggistica. Fondamentale, poi, la reintroduzione dell’obbligo per i comuni di destinare i proventi degli oneri concessori alla cura del territorio e del divieto di distrazione di tali fondi per spese correnti[50].

Come è noto, si discusse molto sulle disposizioni transitorie, a giudizio di molti ambientalisti tali da svuotare di ogni efficacia pratica l’intervento normativo, che prevedevano la salvezza dei procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge relativi ai titoli abilitativi edilizi comunque denominati aventi ad oggetto il consumo di suolo inedificato, nonché gli interventi ed i programmi di trasformazione previsti nei piani attuativi comunque denominati adottati prima della entrata in vigore della legge e le relative opere pubbliche derivanti dalle obbligazioni di convenzione urbanistica ai sensi dell’articolo 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942[51].

Approdato al Senato, il disegno di legge, che recava in sé irrisolto il problema della esatta definizione del suo titolo di potestà legislativa (agricoltura, ambiente, governo del territorio, paesaggio e patrimonio culturale), venne sottoposto a un (tradivo) tentativo di parziale riscrittura, che condusse alla sua mancata approvazione[52].

 

8.4. I disegni di legge presentati nella nuova legislatura.

 

Ad oggi se ne contano (tra Camera e Senato) ben 16[53].

Non è possibile in questa sede tentarne un’analisi approfondita.

Risulta che, ad oggi, solo presso il Senato è in corso un avvio di trattazione dei disegni di legge ivi presentati (si tratta dei disegni di legge AA.SS. nn. 63, 86, 164, 438, 572, 609, 843, 866, 965, 984, 1044 e 1177), per la cui disamina dovrebbe essere a breve nominato un apposito comitato ristretto presso le Commissioni riunite 9ª (Agricoltura e produzione agroalimentare) e 13ª (Territorio, ambiente, beni ambientali). Non pare, invece, che i disegni di legge presentati alla Camera (naturalmente molto simili, in corrispondenza di ciascuno schieramento politico, a quelli presentati al Senato[54]) siano di prossimo avvio di effettiva trattazione.

Quasi tutti questi disegni di legge (come peraltro gli analoghi presentati alla Camera), spesso corredati da ampie e documentate relazioni illustrative[55], si accomunano nella proclamazione di finalità, principi e obiettivi molto impegnativi e altisonanti, accordati sulla linea della migliore elaborazione di questi temi proveniente dal diritto eurounitario (riprendendo, peraltro, come si potrà rilevare nel prossimo paragrafo, le impostazioni già presenti in alcune delle più recenti leggi regionali già emanate nella materia, soprattutto le leggi regionali della Toscana, della Lombardia e del Veneto). Così, ad esempio, è ricorrente il richiamo giustificativo degli articoli 9, 44 e 117 della Costituzione (e, alle volte, anche degli artt. 41 e 42, nonché della Convenzione europea sul paesaggio di Firenze del 2006) e la qualificazione del suolo come “bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici[56], come è ricorrente il richiamo dell’impegno europeo per il raggiungimento dell’obiettivo dell’azzeramento del consumo di suolo nel 2050 (così i disegni di legge ora citati in nota).

È possibile inoltre distinguere, grosso modo, tra le proposte sostanzialmente riproduttive del disegno di legge “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato” approvato alla Camera nella precedente legislatura (così il ddl AC.809 – On. Chiara Braga e altri – che ripropone il testo dell’atto Senato n. 2383 approvato dalla Camera dei deputati il 12 maggio 2016 nella 17^ Legislatura – atto Camera 2039, anche ai fini dell’esame accelerato ai sensi dell’articolo 107 del regolamento parlamentare), e quelle che, invece, hanno abbandonato questo modello di predeterminazione a livello centrale delle soglie di consumabilità di nuovo suolo. Il modello quantitativo, imperniato sulla definizione, a livello centrale, secondo un metodo top down, di limiti quantitativi fissati in quote assolute, in termini percentuali rispetto alla totalità del territorio di riferimento o ai volumi esistenti, o di punteggio dell’impatto connesso ai processi di sviluppo, o spaziali, appare in effetti poco efficiente e troppo macchinoso[57].

Altro tratto che accomuna questi disegni di legge è la presentazione – in un mix non sempre adeguatamente ordinato sulla base di idee guida chiare e criteri orientativi ben definiti – di una pluralità di obiettivi e di strumenti giuridici eterogenei, ma comunque in qualche modo serventi all’obiettivo della riduzione del consumo di suolo e della rigenerazione urbana[58].

Si va, a mero titolo di esempio, al di là dei meccanismi diretti a predeterminare limiti quantitativi nazionali o regionali di consumo di suolo, dalla posizione di principi fondamentali (di priorità del riuso e rigenerazione urbana) vincolanti per la pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica alla previsione di strumenti di partecipazione dei cittadini; dall’istituzione di registri dei Comuni virtuosi (cui si riconnettono criteri di preferenza dell’attribuzioni dei fondi), al censimento delle aree dismesse da riutilizzare e alla mappatura delle aree degradate; dall’imposizione di varianti alla strumentazione urbanistica finalizzate a ridurre il consumo e a favorire la rigenerazione urbana, all’obbligo di destinare i proventi degli oneri urbanistici a interventi di tutela del suolo; dal divieto di mutamento della destinazione agricola del fondo in caso di ottenimento di fondi europei alle riduzioni fiscali (riduzione dell’IMU, esonero dagli oneri connessi al permesso di costruire); dal ricorso agli strumenti della perequazione e della compensazione (comprese le misure di agevolazione della circolazione dei diritti edificatori), alla previsione di incentivi urbanistici (mutamenti di destinazione d’uso) ed edilizi (premi di cubatura); dalle semplificazioni sostanziali e procedurali (ad es., facilitazione delle demo-ricostruzioni, anche con cambio di sagoma) alla creazione di comitati e appositi organismi tecnici[59]; dalla promozione della nascita di nuove imprese in aree periferiche degradate alle misure per il risparmio energetico e la sicurezza antisismica, fino ai temi dell’edilizia residenziale e sociale.

Come già si è avuto modo di osservare, un altro aspetto, apparentemente secondario, ma in realtà strategico, riguarda le diverse soluzioni proposte riguardo al regime transitorio[60].

Parte della Dottrina critica, nelle iniziative legislative nostrane, il riferimento esclusivo al “consumo di suolo” e non alla “protezione del suolo[61], che è concetto (come si è visto nell’esame dei documenti dell’Unione europea) più ampio.

Volendo enucleare alcune linee di tendenza fondamentali, è agevole rilevare come i disegni di legge provenienti da esponenti della Destra appaiono più orientati alla rigenerazione urbana e al recupero delle periferie in chiave di premialità, nel quadro dell’urbanistica e dell’edilizia negoziate, mentre i disegni di legge provenienti da esponenti della Sinistra appaiono invece più orientati verso le tematiche della difesa dell’ambiente e del limite al consumo di suolo, con frequente richiamo della teorica dei beni comuni, in una logica che mira a far emergere il concetto della prevalenza dell’interesse generale[62].

Vi è poi da rilevare un terzo orientamento, minoritario, che presenta un taglio soprattutto tecnico e conoscitivo, la cui elaborazione proviene da determinati ambienti tecnici o che si mostra più attento al profilo della tutela dei suoli agricoli[63].

Ora, questo tentativo di sistematizzazione è in sé relativo e in qualche modo incompleto, poiché, come detto, un po’ tutti i disegni di legge presentati alle Camere si caratterizzano per l’eterogeneità e la molteplicità degli strumenti messi in campo. Così, ad es., i disegni di legge del PD, pur mostrando una maggiore e più completa attenzione per il tema della riduzione del consumo di suolo, non mancano di proporre a loro volta, sul lato della rigenerazione urbana, lo strumentario agevolativo proprio dell’urbanistica e dell’edilizia negoziate[64]. Alla stessa stregua, il disegno di legge della Lega, che presenta un impianto molto simile alle leggi della Regione Veneto n. 14 del 2017 e n. 14 del 2019, pur concentrando il grosso delle misure sul versante delle deroghe agli strumenti urbanistici per la densificazione urbana, non manca (in qualche modo) di affrontare il tema della riduzione del consumo di suolo. È però evidente che mentre i disegni di legge della Sinistra tendono a risolvere il tema della rigenerazione urbana – al di là dell’annuncio degli obiettivi e delle definizioni – attraverso una delega al Governo e alla legislazione regionale, i disegni di legge della Destra introducono direttamente una serie di misure dirette a semplificare soprattutto le demo-ricostruzioni (anche con cambio di sagoma e in deroga agli strumenti urbanistici, con premi di cubatura e di superficie e incentivi di vario genere a favore degli interventi di rigenerazione urbana)[65].

Può essere utile mettere a confronto, per cogliere la diversità di fondo dei diversi orientamenti politici, i disegni di legge che si pongono un po’ alle ali estreme nell’ambito di queste iniziative legislative: da un lato quelli, già citati, AS. 164 e AC 63 del Movimento 5 Stelle, che prevedono non già la “riduzione”, ma l’ “arresto” del consumo di suolo[66], nonché, in asserita attuazione dell’art. 42 Cost., l’acquisizione senza indennizzo al patrimonio comunale dei fondi abbandonati, in quanto ormai privi della loro funzione sociale e, quindi, della stessa tutela giuridica, “con la conseguenza che i suoli tornano nella proprietà collettiva della popolazione del comune interessato”; dall’altro lato il d.d.l. AS 1044 – Sen. Berutti (FI) e altri, che muove da una critica severa del disegno presentato nella precedente legislatura, nel quale sarebbe prevalsa “un’ottica che definiremmo « pseudo-scientifica »” e l’idea che il problema “potesse essere risolto con formule matematiche, basate per di più su una sorta di « suddivisione tra regioni » del suolo consumabile”, e il cui contenuto dispositivo si risolve per lo più nell’introduzione di misure di agevolazione dell’edilizia di ristrutturazione, recupero e riuso delle aree urbanizzate.

Volendo portare più a fondo la riflessione, è evidente che, dietro queste diverse impostazioni del tema, si fronteggiano due visioni o due letture opposte del problema della riduzione del consumo di suolo: dal lato delle forze politiche più liberali (o liberiste), tendenzialmente di destra, agisce l’idea della assoluta e indiscutibile priorità della crescita dell’economia e del lavoro e della recessività dei valori ambientali, percepiti come freno all’economia e aggravio burocratico, per cui il minor consumo di suolo è letto e interpretato soprattutto come un’occasione per rilanciare l’edilizia privata, ritenuta un comparto strategico per la crescita del PIL, ma ormai priva di mercato nell’espansione fuori dai centri cittadini; dal lato delle forze più sensibili alle urgenze ambientali agisce invece l’idea opposta, per cui la priorità assoluta è rappresentata dalla tutela del suolo come risorsa ambientale scarsa e non riproducibile, mentre la ripresa delle attività edilizie si profila piuttosto come un riflesso desiderabile e positivo, se però contenuto nei limiti di una sana e prudente rigenerazione urbana.

Il rapporto dialettico tra riduzione del consumo di suolo e rigenerazione urbana riproduce per certi aspetti, come tipico caso applicativo, l’ossimoro dello “sviluppo sostenibile”, dove il posto del sostantivo “sviluppo” è occupato dalla rigenerazione urbana e il posto dell’aggettivo “sostenibile” è occupato dalla riduzione del consumo di suolo. Il rapporto tra i due termini si presenta esattamente invertito nei due indirizzi di politica del diritto sopra esaminati: per gli uni viene prima la rigenerazione urbana, che rappresenta il vero obiettivo politico primario, rispetto al quale la riduzione del consumo di suolo sembra essere solo un riflesso effettuale indiretto; per gli altri è vero esattamente il contrario: viene prima la riduzione del consumo di suolo, che costituisce la vera urgenza ambientale, rispetto alla quale la rigenerazione urbana sembra assumere una posizione di conseguenzialità.

Irrompe inevitabilmente in questa linea argomentativa il conflitto politico quotidiano tra il partito della tutela, che vuole soprattutto conservare e deve e vuole dire necessariamente dei “no”, e il partito della crescita e dello sviluppo, che vuole soprattutto fare, non tollera i “no” e mira soprattutto al lavoro, alle imprese, alla crescita del PIL ad ogni costo[67].

Alla luce di queste ultime considerazioni alla domanda di quale sia la probabilità che, in questa legislatura, si possa pervenire all’approvazione di una legge nazionale sulla riduzione del consumo di suolo, è facile dare una risposta non ottimistica.

 

9. Le leggi regionali.

 

Facendo leva sulla potestà legislativa “concorrente” in materia di governo del territorio molte Regioni, pur in mancanza (e in attesa) dei principi fondamentali della materia che avrebbero dovuto essere introdotti dalla legge “cornice” statale, hanno legiferato nel campo urbanistico introducendo non solo discipline di dettaglio, ma anche principi in tema di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione urbana, desunti sostanzialmente dalla condivisa impostazione generale derivante dal diritto eurounitario.

Anche di questa ricca e complessa legislazione regionale non è qui possibile svolgere una disamina analitica[68].

Pressoché tutte le più recenti leggi regionali dichiarano che il suolo è bene comune e risorsa non rinnovabile ed enunciano non solo il principio del contenimento del consumo di suolo, ma assumono anche l’obiettivo eurounitario di zero consumo di suolo entro il 2050[69].

Sotto questo profilo la nuova legislazione regionale, nella parte enunciativa delle finalità e degli obiettivi, si mostra di buon livello qualitativo e presenta un’ampia ed esaustiva dichiarazione dei principali principi e valori elaborati sul tema del risparmio del consumo di suolo e della rigenerazione urbana (e di ciò ha dato autorevolmente atto anche la Corte costituzionale, di recente intervenuta con la sentenza n. 179 del 16 luglio 2019 sulla legge regionale della Lombardia n. 31 del 2014, a proposito della variante al piano regolatore di Brescia[70]).

Ma non sempre alle condivisibili proclamazioni di elevati principi e di nobili finalità corrisponde un dispositivo giuridico adeguato, idoneo a tradurre in atto gli ambiziosi propositi enunciati negli articoli introduttivi. La pratica attuazione è demandata per lo più alle scelte di pianificazione comunale e la maggior attenzione del legislatore regionale spesso si concentra sulle deroghe agli standard urbanistici e sulle premialità varie di incentivo all’attività edificatoria (incentivi urbanistici, in termini di deroghe agli standard e di cambi di destinazione d’uso, incentivi edilizi, in termini di aumento di cubature e di superfici, incentivi procedurali, in termini di semplificazioni e accelerazioni nel rilascio dei titoli a edificare)[71], con ampio ricorso alle “nuove frontiere” dell’urbanistica negoziata (con annesse perequazioni e compensazioni).

È legittimo poi porre la domanda di quale forza precettiva possa riconoscersi alle suddette dichiarazioni di principi. Probabilmente, come mostra di fare abilmente del resto la ora citata sentenza della Consulta n. 179 del 2019, essi possono assumere, facendo leva sull’obbligo di motivazione e sul sindacato di razionalità complessa della scelta amministrativa, un rilievo pratico non secondario in sede applicativa come criteri-guida interpretativi, idonei, ad esempio, a far emergere profili di contraddittorietà e illogicità delle scelte localizzative (ad esempio, in sede di dibattito pubblico, di v.a.s. e di v.i.a., se ben fatte e non ridotte a simulacri vuoti e puramente formali) e delle scelte pianificatorie (ad esempio, a fronte di incrementi di occupazioni di green field non giustificati adeguatamente dalla dimostrata mancanza di alternative di recupero e riuso di brown field)[72].

È legittimo altresì domandarsi quale possa essere il valore giuridico dell’enunciato, comune a molte leggi regionali, che pretende di qualificare il suolo come “bene comune”: enunciato in sé di non poco momento e in tesi gravido di notevoli conseguenze, che inciderebbe, peraltro, in evidente carenza di titolo di potestà legislativa regionale, sullo statuto della proprietà immobiliare. Dovendo preferire una lettura costituzionalmente orientata, dovrà probabilmente negarsi valore precettivo a tali enunciati e ridursene la portata effettuale al rango di meri ottativi o espressioni di auspici e di desideri etici: non sono Direttivi, né sono Dichiarazioni (performativi), ma mere Espressioni, per usare la tassonomia di John Searle[73].

Sembrano poi profilarsi essenzialmente due modelli, in parte alternativi, ma anche cumulabili: il modello veneto, imperniato sulla definizione regionale della quantità di suolo disponibile e su forti premialità urbanistiche, edilizie e incentivi per la densificazione e la sostituzione edilizia[74]; il modello toscano, decisamente più rigoroso ed efficace, imperniato sulla netta perimetrazione dei margini di confine dei centri abitati, sulla configurazione dell’espansione come eccezione, sulla lotta alla dispersione abitativa e sulla priorità del riuso[75].

Nella maggioranza dei casi si tratta per lo più di previsioni di indirizzo ai Comuni e alla pianificazione urbanistica comunale, con scarse prescrizioni ad efficacia verticale diretta. Manca l’obbligo dei Comuni di effettuare la ricognizione degli immobili dismessi e non utilizzati.

La già menzionata pronuncia della Corte n. 179 del 2019, se mostra una encomiabile sensibilità per il tema del minor consumo di suolo (e fornisce nella fattispecie una soluzione condivisibile favorevole alla scelta comunale più rigorosa, che era invece impedita dalla norma transitoria regionale impugnata), pone tuttavia dei dubbi sull’efficacia della legislazione regionale fondata sul titolo urbanistico, lì dove evidenzia i limiti posti a tale potestà legislativa regionale dal combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, con riguardo al principio di sussidiarietà verticale, e riafferma la tradizionale appartenenza “storica” all’autonomia dei Comuni (fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica) della funzione di pianificazione urbanistica[76].

 

10. Un tentativo di sistemazione giuridica.

 

Si è già evidenziato l’intreccio di materie e di titoli di potestà normativa che avvolge i temi in trattazione. Il nuovo titolo V, come riformato nel 2001, nell’art. 117, riserva alla potestà legislativa statale (lettera s) del secondo comma) la materia della tutela dell’ambiente-ecologia e del patrimonio culturale (comprensivo del paesaggio), mentre, nel terzo comma, ascrive alla materia di potestà legislativa concorrente il governo del territorio. Si è già rilevato sopra che, quanto al profilo del contenimento del consumo di suolo, l’approccio puramente “ambientale” del limite all’impermeabilizzazione (Soil Cover o Soil Sailing) appare insufficiente a coprire le esigenze – in realtà di valore urbanistico – sottese alla finalità di combattere la dispersione abitativa e la diffusiva occupazione di suolo con interventi antropici (Land Take e Land Use) e di difendere la tradizionale configurazione del rapporto tra città e campagna; analogamente, guardando al versante della “rigenerazione urbana”, vengono in rilievo in primo piano elementi che indubbiamente attengono alla materia dell’urbanistica e del governo del territorio (anche se la rigenerazione urbana è paesaggio[77]). Esiste, inoltre, un profilo di tutela dei suoli agricoli, che rinviene nell’art. 44 della Costituzione la sua base giuridica in apicibus. Non a caso molti dei disegni di legge di nuova presentazione in Parlamento esordiscono con la “giustificazione” delle proprie basi costituzionali richiamando gli artt. 9, 41, 42, 44 e 117 della Costituzione[78].

Non sembra dunque eludibile il profilo della leale cooperazione quale rimedio all’inestricabile intreccio di materie attribuite dalla Costituzione ai diversi livelli territoriali di governo. Resta aperta tuttavia la possibilità di operare lungo la direttrice verticale dell’attrazione in sussidiarietà, facendo leva sull’esigenza di definire principi e indirizzi generali omogenei su tutto il territorio nazionale.

Autorevole Dottrina[79], criticando la logica della tripartizione “urbanistica – ambiente – paesaggio” e giudicando insufficiente la stessa idea di governo del territorio, nega, da un lato, la possibilità che il contenimento del consumo di suolo possa dare luogo a una categoria giuridica unitaria, ma evidenzia, dall’altro lato, la necessità di fare prioritario riferimento al principio di integrazione, alle competenze multilivello e al principio di coesione territoriale, rinvenendo nel testo (non sempre valorizzato) dell’art. 44 Cost. la possibilità di “un’interpretazione estensiva . . . in cui la razionalità ivi enunciata non si esaurisca nella dimensione economica del rapporto capitale – lavoro, ma si trasferisca alla condizione che rende possibile e duraturo quello sfruttamento: la preservazione delle risorse naturali”.

La considerazione dell’evoluzione delle politiche agricole europee, sempre più sensibili alla vocazione dei suoli e ai concetti di ruralità e di multifunzionalità del territorio, ha consentito una reinterpretazione del ruolo dell’art. 44 Cost. in chiave non più solo produttivistica, ma come fondamento di una tutela della terra come bene produttivo e di sviluppo, oggetto di equi rapporti sociali, che impone il mantenimento delle vocazioni naturali e produttive dei suoli, il miglioramento della qualità della vita della collettività che vi vive e, più in generale, la salvaguardia del contesto paesaggistico, naturale, storico e culturale, nell’ambito della cornice solidaristica di cui all’art. 2 Cost.[80]

Altra Dottrina[81] ritiene che la tematica dell’uso del suolo e della sua protezione possa trovare una dimensione adeguata solo se imperniata e svolta attorno ai fondamentali principi dello sviluppo sostenibile, di integrazione e di proporzionalità (essendo insoddisfacenti la visione tradizionale del suolo come bene che preesiste alla disciplina dei suoi modi d’uso, così come l’alternativa “proprietà pubblica – proprietà privata” e la stessa categoria dei beni comuni, se proposta come un nuovo modello appropriativo, nonché la ricostruzione dei limiti d’uso dei suoli in termini di sacrifici imposti alla proprietà privata, o la mera protezione, in chiave difensiva, di taluni caratteri intrinseci di una cosa o la tutela di forme di godimento statiche o contemplative, secondo le modalità già sviluppate da alcune legislazioni settoriali per i beni culturali e il paesaggio).

Ora, ad avviso di chi scrive, evitando velleitarie ricerche di “cambi di passo” o di “rivoluzioni copernicane” e preferendo piuttosto un approccio meliorista più pragmatico[82], probabilmente non c’è motivo di rimettere in discussione gli assetti dogmatici ormai consolidati. Anziché ricercare improbabili nuove categorizzazioni giuridiche, sembra molto più ragionevole cercare di fare un uso sapiente di quelle che già ci sono (e che sono forse già troppe). Non si avverte l’esigenza di creare nuove “materie”, né tanto meno nuove funzioni e competenze. In realtà una pianificazione paesaggistica fatta bene, obbediente ai canoni dell’art. 143 del codice di riferimento, una buona pianificazione urbanistica, ispirata seriamente ai principi della riduzione del consumo di suolo, della priorità del riuso e del favore per la rigenerazione urbana, che sappia perimetrare l’area urbanizzata e proteggere le aree verdi, una valutazione ambientale strategica e una valutazione d’impatto ambientale approfondite, un pubblico dibattito con una partecipazione vera dei cittadini, già questi istituti, da soli potrebbero consentire di conseguire notevoli e validi obiettivi nell’uso razionale dei suoli.

D’altro canto allo stato pare difficile intravedere una reale possibilità di un rilancio forte dell’urbanistica, tale da restituire a questa materia quella capacità di sintesi unitaria che essa (forse) avrebbe dovuto avere e che sembrava avere assunto, anche nel riconoscimento giuridico, con la ricordata norma estensiva dell’art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977.

In realtà, ad essere pragmatici, l’unico orizzonte di possibilità entro il quale l’urbanistica potrebbe recuperare questa sua funzione onnicomprensiva e unitaria – una funzione di razionalità del sistema – parrebbe rappresentato dalla teorica dei beni comuni, in quanto implicante una scelta di campo netta e forte dal lato del rafforzamento del ruolo di poteri pubblici (in disparte in questa sede le declinazioni di stampo, per così dire, “antagonistico” di tale teorica[83], che immaginano una sorta di “equidistanza” tra la proprietà privata e la demanialità pubblica, viste entrambe come naturali e storiche alleate contro i modi diversi di possedere, di tipo collettivo e non individualistico-proprietario). Al di fuori di una presa di posizione risoluta dell’urbanistica nella direzione del rilancio dell’iniziativa pubblica, anche contro la proprietà privata e la rendita fondiaria fondata sull’edificabilità dei suoli, ritengo che sia da escludere la possibilità per questa scienza (e per questa branca dell’architettura e del diritto) di tornare ad essere protagonista centrale nella disciplina razionale dell’uso dei suoli. Un’urbanistica che propenda a essere declinata in chiave negoziale di scambio con la proprietà privata, sull’assioma indiscutibile e sul postulato più o meno implicito dell’inerenza del diritto di edificare all’essenza stessa del diritto di proprietà, non potrebbe contrastare lo spill over della pianificazione di settore e la riaffermazione della recente tendenza della vincolistica e della pianificazione ambientale-paesaggistica ad assumere un ruolo guida centrale nel contrasto all’eccessivo consumo di suolo e all’impiego irrazionale di questa risorsa scarsa.

Analogamente, per quanto riguarda il versante della rigenerazione urbana, il problema che si trova a dover fronteggiare la nuova urbanistica sembra essere soprattutto quello della gestione dei processi rigenerativi a fronte della micro-proprietà privata pulviscolare, che rende spesso irrealizzabili gli interventi più significativi e meno episodici.

Sembrerebbe dunque da escludere, allo stato, l’emersione di una nuova “materia” unitaria relativa al minor consumo di suolo e alla rigenerazione urbana, e ciò ancorché indubitabilmente il suolo sia assurto in qualche modo a una considerazione – sia ambientale, sia architettonica, sia giuridica – come bene autonomo e non più come mero sfondo non problematizzato o sostrato neutro di altri beni-interessi umani giuridicamente rilevanti.

Probabilmente, sempre secondo un principio di realtà, il limite del possibile, oggi, è dato dal mero riposizionamento della pianificazione territoriale, sulla base di coraggiose norme cornice vincolanti, che pongano precisi obblighi e divieti (priorità del riuso), fondate sul triplice titolo “ambiente”, “principi fondamentali di governo del territorio” e “tutela dei suoli agricoli”. Questo basterebbe al minor consumo (o uso razionale) del suolo.

È tuttavia possibile, guardando soprattutto al tema della rigenerazione urbana, che – come si dirà più avanti – assomma in sé una pluralità di istituti giuridici che vanno via via specializzandosi e tipizzandosi, quasi a formare uno strumentario di interventi proprio di tale campo di attività, lasciare aperta la possibilità che possa via via formarsi una nuova branca specialistica ad essa dedicata.

 

11. Il ruolo centrale della pianificazione paesaggistica, dei piani regolatori comunali, della v.i.a. e della v.a.s.

 

Ho già anticipato il rilievo per cui la crisi dell’urbanistica è andata di pari passo con la (conseguenziale) espansione del ruolo della pianificazione di settore. In particolare la pianificazione paesaggistica, ridisegnata e potenziata nei suoi contenuti prescrittivi dal codice del 2004, partita in sordina, sembra assumere, oggi, pur tra mille difficoltà, un ruolo di grande rilievo, forse centrale nel contenimento del consumo di suolo e nella conservazione del disegno del rapporto spaziale tra città e campagna[84].

La positiva esperienza (anche se molto faticosa e tuttora in fieri) della Puglia, della Toscana, del Piemonte, del Friuli Venezia Giulia (e anche, in parte, della Sardegna) sta a dimostrare che è ancora possibile un ridisegno razionale del territorio, sia pure a una scala più larga di livello regionale (come tale richiedente poi un concreto – e non agevole – “atterraggio” nella pianificazione territoriale di livello comunale)[85]. Ma non deve essere dimenticato, come esempio concreto dell’efficacia della pianificazione paesaggistica, il ruolo molto positivo, nell’ambito della tutela, svolto in alcuni casi dai piani paesistici previsti dall’art. 5 della legge n. 1497 del 1942 e dai piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali introdotti dalla legge “Galasso” del 1985 (si pensi al ruolo fondamentale di argine al cemento assolto nella costiera sorrentino-amalfitana dal piano urbanistico-territoriale approvato dalla Regione Campania, in base alla legge “Galasso”, con la legge regionale n. 35 del 1987).

Si tratta di elaborati e documenti spesso di buona qualità tecnica, frutto di un lavoro meticoloso e approfondito di conoscenza, di pianificazione e di architettura del territorio e del paesaggio, maturato in anni di confronti e di autentica partecipazione, anche dal basso. Essi costituiscono, nelle Regioni che li hanno approvati, un testo imprescindibile di base per qualsiasi programmazione e ulteriore pianificazione urbanistico-territoriale. E ciò non solo per la prevalenza gerarchica ad essi attribuita dall’art. 145 del codice del 2004, ma per la qualità tecnico-giuridica di questi documenti, che rappresentano una base di dati e di elaborati essenziale già solo a livello conoscitivo, prima ancora che previsionale e prescrittivo (ciò che costituisce, peraltro, la precondizione per qualsiasi seria semplificazione) [86].

Questi strumenti sembrano avere una forza cogente maggiore perché attuano l’art. 9 della Costituzione, fanno valere interessi primari e assoluti (o, comunque, come si suole dire, a considerazione necessaria[87]), conformano e non espropriano la proprietà privata, non danno dunque diritto a indennizzi, mettono in campo un ruolo necessario dello Stato, che a volte si è rivelato utile per far prevalere a livello regionale e locale gli indirizzi maggiormente sensibili alla tutela del territorio (e meno esposti alle pressioni della rendita fondiaria e alle spinte delle imprese locali).

È nota la polemica contro i vincoli e la contestazione del carattere troppo rigidamente vincolistico che connoterebbe lo stesso piano paesaggistico, come è nota la dialettica tra “tutela statica” e “tutela dinamica” e la discussione sul significato indefinibile dell’ossimoro dello “sviluppo sostenibile”.

Epperò – guardando in primo luogo alla percezione immediata propria dell’esperienza personale del territorio – resta vero che, spesso, le poche aree verdi che ancora resistono attorno agli agglomerati urbani segnalano la presenza di vincoli, paesaggistici o archeologici[88].

Non è un caso, l’ho già detto, che il vero “giro di boa”, con il “tramonto” dell’urbanistica e dei piani regolatori e la tracimazione delle tutele parallele degli interessi differenziati, si è avuto con il decreto “Galasso” del 1985 e con la legge sulle aree naturali protette del 1991.

Questo non significa che un ruolo centrale nel contenimento del consumo di suolo e nella rigenerazione urbana non debba e non possa essere assolto anche dai (tradizionali) piani regolatori comunali (nelle loro ormai molteplici e variegate forme e denominazioni che la legislazione regionale ha generato negli ultimi decenni).

È noto che l’urbanistica, superata la fase – propria della prima metà del secolo scorso, della legge del 1942 e dei primi decenni del secondo dopoguerra – della disciplina della mera utilizzazione economica del territorio, si è via via arricchita di contenuti più complessi, a partire dalla stessa tutela del paesaggio e del patrimonio culturale (con la legge “ponte” n. 765 del 1967), fino ad ambire a essere, come recitava il già richiamato art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente.

Ma il limite della proprietà privata e il labile confine tra espropriazione e conformazione, nonché l’intrinseca debolezza dello strumento in quanto affidato a un livello di governo, il Comune, troppo vicino agli interessi da regolare, ha condotto a risultati del tutto insoddisfacenti, in mancanza di vincoli contenutistici e indirizzi chiari e decisi imposti a livello di principi fondamentali dalla legislazione statale.

Questo non significa tuttavia che i singoli Comuni non possano già a diritto vigente produrre ottimi piani regolatori ispirati al principio del minor consumo di suolo e della priorità del riuso, nonché alla rigenerazione urbana. Per fortuna casi positivi e notevoli di una buona pianificazione in questa direzione ci sono già e vanno diffondendosi[89].

D’altra parte è da decenni che la giurisprudenza amministrativa, già molto prima della nota sentenza “Cortina d’Ampezzo” del Consiglio di Stato[90], ha intelligentemente attribuito alle zone agricole un ruolo, di fatto e di diritto, di vere e proprie green belts, un ruolo di demarcazione urbanistica dei centri abitati, un ruolo dunque di contenimento del consumo di suolo e preservazione dei così detti servizi ecosistemici erogati dal suolo non impermeabilizzato.

Basterebbe dunque dimensionare in modo realistico il fabbisogno abitativo, prevedere un serio censimento degli immobili inutilizzati, imporre un obbligo di seria istruttoria e conseguente motivazione alla base della scelta localizzativa vincolandola all’impossibilità di reperire suoli già antropizzati, relegando l’espansione a ipotesi eccezionale.

Attenta Dottrina[91] ha evidenziato come, nella realtà odierna, il piano regolatore comunale dovrebbe semplificare i suoi contenuti, anche superando le molteplici previsioni di zonizzazione introdotte dalla legge del 1942 e della legge “ponte” del 1967 (zone “C” di espansione, zone “D” ed “F” di servizi, etc.), per concentrarsi sulla ricostruzione del costruito e sulla riduzione del consumo di suolo, quale suo elemento qualificante.

Se la legge nazionale, anche solo dettando principi fondamentali nella materia del governo del territorio, imponesse in modo vincolante tali contenuti minimi ai piani regolatori comunali (comunque denominati), già solo così (evitando magari norme transitorie troppo blande) si sarebbe a metà dell’opera, e già solo così si sarebbe fatto molto nella giusta direzione del contenimento del consumo di suolo.

Un’importanza centrale, già a diritto vigente, nella direzione del contenimento del consumo di suolo può poi essere rivestita dagli strumenti procedimentali attuativi dei principi comunitari di prevenzione e di integrazione, quali, in primis, la valutazione ambientale strategica e la valutazione d’impatto ambientale[92]. L’esempio delle Olimpiadi inglesi del 2012, proposto al par. 3, è emblematico: una v.a.s. e una v.i.a. fatte sul serio (e non ridotte a vuoti adempimenti burocratici sulla base di decisioni localizzative preconfezionate) dovrebbero, attraverso l’istruttoria, il pubblico dibattito, la partecipazione, la motivazione, dimostrare l’indisponibilità di alternative localizzative percorribili su aree già trasformate, esponendosi, in caso contrario, sotto questo profilo, a un penetrante controllo di legittimità (sostanziale non solo formale) dinanzi al Giudice amministrativo.

Il ruolo della v.i.a. e della v.a.s. è in tal senso giustamente valorizzato anche in alcuni dei disegni di legge nella materia presentatati in Parlamento[93].

 

12. La rigenerazione urbana e il recupero delle periferie

 

12.1. La nozione.

 

Come la riduzione del consumo di suolo, anche la rigenerazione urbana è divenuta un concetto ormai alla moda, molto frequentato dal legislatore (nazionale e regionale), dalla pianificazione urbanistica e dalla dottrina e dalla giurisprudenza (oltre che ovviamente, anzi, prima ancora, dagli architetti urbanisti pianificatori)[94].

Certamente, la rigenerazione urbana ambisce ad essere molto più di una mera programmazione e pianificazione di recupero o di risanamento di determinate aree urbane, ed è molto di più della semplice riqualificazione edilizia. Nella sua ampia denotazione, la rigenerazione urbana vorrebbe riguardare anche la coesione territoriale e sociale[95]. Nelle definizioni proposte dalle recenti iniziative di legge (qui richiamate nella nota 53) la rigenerazione urbana viene spesso definita come “un insieme coordinato di interventi sia pubblici che privati, urbanistici, edilizi, socio-economici, tecnologici, ambientali e culturali di iniziativa strategica contro il nuovo consumo di suolo” [96]. Risulta dunque chiaro che il concetto normativo di rigenerazione urbana si differenzia da quello di recupero edilizio e urbanistico[97] per comprendere azioni complesse per il risanamento urbanistico, ambientale e sociale di aree urbane degradate.

Il tema della rigenerazione urbana, sia pure in nuce, è peraltro presente da decenni nella legislazione[98].

Si possono al riguardo richiamare i piani di recupero previsti dalla legge 5 agosto 1978, n. 457, i piani di recupero degli insediamenti abusivi previsti dall’art. 29 della legge n. 47 del 1985, i programmi integrati di intervento previsti nell’art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179; i piani di recupero urbano della legge n. 493 del 1993, i piani di riabilitazione edilizia e urbana previsti dalla legge n. 166 del 2002; quindi i più recenti contratti di valorizzazione urbana del 2012 (legge n. 134 del 2012). La stessa norma-principio nazionale del 2011 sui piani-casa introduceva elementi in qualche modo riferibili alla rigenerazione urbana[99].

Ma, risalendo ancora più indietro nel tempo, volendo fare un cenno di storicizzazione dell’argomento, è possibile ricordare uno dei primi esempi di rigenerazione urbana costituito dai piani di risanamento di cui alla legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (c.d. legge Napoli).

Non sono inoltre mancati interventi normativi più recenti, molto numerosi, dall’art. 1, comma 431, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015) all’art. 1, comma 974, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), che ha istituito per l’anno 2016 il Programma straordinario di intervento per la riqualificazione urbana e la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia, interventi normativi che qui è possibile solo elencare in nota, per memoria, non essendovi spazio per affrontarne in questa sede una trattazione approfondita[100].

È però da segnalare, riguardo a quest’ultimo programma, lanciato dal governo di centro-sinistra, ma rinviato nella sua attuazione dal governo Conte I nel 2018-2019, che la Corte dei conti ha recentemente svolto un monitoraggio sul suo stato di attuazione con esiti non lusinghieri[101]. Il programma è peraltro oggetto di un apposito disegno di legge che ne prevede la stabilizzazione[102].

Non può non richiamarsi poi il decreto-legge così detto “sblocca-Italia” n. 133 del 2014, convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 2014, n. 164, che ha introdotto, con l’art. 17, Semplificazioni ed altre misure in materia edilizia, al dichiarato “fine di semplificare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese, nonché di assicurare processi di sviluppo sostenibile, con particolare riguardo al recupero del patrimonio edilizio esistente e alla riduzione del consumo di suolo[103].

L’ultima previsione normativa a livello nazionale è contenuta nel decreto-legge n. 32 del 2019, così detto “sblocca-cantieri”, convertito, con modificazioni, nella legge 4 giugno 2019, n. 55[104].

Non va dimenticato, inoltre, il tema della “valorizzazione” dei compendi immobiliari pubblici (ad es. la previsione dell’art. 1, comma 262, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, introduttivo del “programma unitario di valorizzazione”, quale modalità di pianificazione razionale degli interventi su un complesso patrimoniale pubblico dello stesso contesto territoriale, la cui programmazione viene gestita contestualmente, con obiettivi di riqualificazione urbana e sviluppo locale, o la “concessione di valorizzazione” (art. 1, comma 259, che ha inserito l’art. 3-bis nel decreto-legge n. 351 del 2001, convertito nella legge n. 410 del 2001, rubricato “Valorizzazione e utilizzazione a fini economici dei beni immobili tramite concessione o locazione“) – mediante la quale, oltre al recupero del bene, si mira ad attivare meccanismi virtuosi di trasformazione urbana e sviluppo locale[105].

Legato al tema della rigenerazione urbana è anche quello della valorizzazione del paesaggio, in specie dopo la Convenzione europea del paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata dall’Italia con legge 9 gennaio 2006, n. 14 (che estende la nozione di paesaggio a comprendere anche le aree urbane e periurbane e considera «sia i paesaggi che possono essere considerati eccezionali, che i paesaggi della vita quotidiana e i paesaggi degradati»), e dopo il codice di settore del 2004 che, nell’art. 143, ha chiarito (comma 1, lettera d) che il piano paesaggistico deve (tra l’altro) individuare gli “interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse o degradate e [de]gli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della tutela”, per i quali, peraltro (comma 4, lettera b), non occorre l’autorizzazione paesaggistica (per gli interventi effettivamente volti al recupero ed alla riqualificazione). Al riguardo la migliore e più innovativa ricerca nel campo dell’architettura sottolinea la dimensione propriamente paesaggistica dell’idea di riuso e del riciclo architettonico[106]. In questo senso la rigenerazione urbana può essere creazione di nuovi paesaggi.

È opinione comune, dunque, che la rigenerazione sia tema complesso, che non si limita all’edilizia e all’urbanistica, ma riguarda anche la creazione di nuovi paesaggi e la valorizzazione dei compendi immobiliari pubblici dismessi, fino a investire la coesione territoriale e sociale. La rigenerazione urbana reca dunque in sé l’idea di una rinascita economico-sociale e culturale, che conduca al riequilibrio e al progresso civile delle aree compromesse e degradate e, per tale via, assicuri la coesione sociale[107]. Si allarga alle tematiche riguardanti la città sostenibile e il diritto della e alla città[108]. Mette in campo una complessa strategia di rigenerazione[109], in base a una “visione olistica, multiscalare e trasversale tipica del modello della sostenibilità” nel quadro di “una profonda rilettura del tradizionale modello di elaborazione delle politiche pubbliche in materia ambientale raffigurato dalla sequenza comando-controllo[110]. Sotto la pressione del climate change e nell’epoca dell’Antropocene si va delineando una design revolution nella progettazione dello sviluppo delle città e un ripensamento profondo dello stesso modello tradizionale di “homeowning democracy” a base dell’abitare nelle città[111].

Dietro questo approccio vi è la maturata consapevolezza che il degrado e lo squallore dei luoghi che abitiamo riflettono, a un tempo come causa e come effetto, in una spirale perversa, il degrado e lo squallore sociale, ragion per cui senza un riscatto economico-sociale non vi è spazio per una riqualificazione urbana durevole e sostenibile.

Esprimono queste idee – la cui corretta traduzione in concetti e termini giuridici è spesso ardua – la già citata Convenzione europea del paesaggio di Firenze del 2000 (che, come si è visto, estende la nozione di “paesaggio” a tutto il territorio) e la Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore del cultural heritage (che io traduco “eredità culturale” e non “patrimonio culturale”) per la società, fatta a Faro il 27 ottobre 2005, entrata in vigore il 1° giugno 2011, firmata dall’Italia il 27 febbraio 2013, ma non ancora ratificata (che introduce tra l’altro la nozione di «comunità di heritage», costituita da «un insieme di persone che attribuisce valore ad aspetti specifici del cultural heritage e che desidera, nel quadro di un’azione pubblica, sostenerli e trasmetterli alle generazioni future»).

Insomma, si afferma un’idea soprattutto “politica” e sociologica della rigenerazione urbana, come insieme eterogeneo di misure e azioni che, ai diversi livelli e nei vari campi di intervento coinvolti, convergano verso il miglioramento delle condizioni di vita, in primis l’ambiente e il contesto urbano, delle popolazioni (di regola economicamente svantaggiate) stanziate in aree urbane periferiche compromesse e degradate.

Ora, pur nella sostanziale condivisibilità di questo ordine di idee e nell’apprezzamento per le sue positive finalità, non ci si può esimere dall’osservare che in esso si annida un rischio epistemologico, ossia l’eccessiva dilatazione dell’ambito di denotazione dei termini con conseguente perdita di significato e svuotamento di contenuto conoscitivo e regolativo del concetto (secondo la nota regola di inversa proporzionalità tra connotazione e denotazione: quanto più si vuole ampliare il campo visivo, tanto più si sfuoca la percezione e si perdono i dettagli e le distinzioni; si rischia di denotare “tutto” ma di non significare “niente”): se “tutto” è rigenerazione urbana – dalle iniziative culturali locali al rafforzamento delle strutture educative, dai programmi di concessione di loft a prezzo politico ai giovani artisti ai premi per la promozione della street art e delle performing arts contemporanee, dall’housing sociale fino ai programmi e piani propriamente urbanistici di recupero e riqualificazione dell’edificato – allora c’è il serio rischio che sia vuoto di contenuto il significato propriamente giuridico di queste locuzioni[112].

Anche a proposito della rigenerazione urbana, come si è già visto per il connesso tema del consumo di suolo, si è posto l’interrogativo se possa (o meno) configurarsi una nuova materia o una nuova funzione amministrativa[113].

Nel caso della rigenerazione urbana l’emergere di innovative forme di amministrazione partecipata dal basso, insieme all’esigenza di costruire apposite strutture di accompagnamento e di gestione di questi complessi programmi, potrebbe forse giustificare la creazione sia di apposite professionalità dedicate, sia, correlativamente, di specializzazioni interdisciplinari capaci di condurre all’esperimento di nuovi istituti e competenze, anche nel diritto amministrativo.

Sembra dunque ragionevole lasciare allo stato aperta la possibilità di immaginare una possibile autonomia di regime giuridico della rigenerazione urbana, ciò che invero costituirebbe il presupposto contenutistico per l’emersione di un nuovo e autonomo concetto e istituto del diritto[114].

Le Regioni peraltro, come si è del resto già visto nei paragrafi precedenti, hanno già messo in campo una cospicua legislazione, non priva di elementi di grande interesse (possono qui richiamarsi le già considerate leggi regionali del Lazio, 18 luglio 2017, n. 7, della Puglia, 1 agosto 2008, n. 21, del Piemonte, 14 luglio 2009, n. 20, della Toscana, 5 agosto 2011, n. 40, dell’Umbria, 21 giugno 2013, n. 12).

 

12.2. Quali strumenti utilizzare?

 

Quali strumenti utilizzare per la rigenerazione urbana? La Dottrina ha indagato diverse possibilità, tra di loro peraltro non necessariamente alternative, ma in parte cumulabili e sovrapponibili.

Si è fatto riferimento, ad esempio, alla così detta “pianificazione strategica[115]. È spesso richiamata in proposito la previsione della legge così detta “Delrio” di riforma delle Province (legge n. 56 del 2014, art. 1, comma 44, lett. a), che assegna alle Città metropolitane il compito di adottare e aggiornare annualmente un piano strategico triennale del territorio metropolitano. Può più o meno utilmente richiamarsi a tal proposito anche la previsione dell’art. 133 del codice dei beni culturali e del paesaggio, che prevede che il Ministero e le regioni definiscono d’intesa le politiche per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio (norma ovviamente rimasta inattuata). Potrebbero altresì richiamarsi i mai adottati piani territoriali di coordinamento previsti dall’art. 5 della legge n. 1150 del 1942.

È tuttavia intuitiva la scarsa efficacia di questi strumenti, frutto anch’essi del mito (razionalista e illuministico) del “Piano”, velleitari e troppo distanti dalla realtà concreta degli interventi da realizzare.

Ma al di là dello strumentario “classico” della pianificazione urbanistica (e della stessa urbanistica negoziata), il tema della rigenerazione urbana ha dato vita a un fiorire di studi e di ricerche sul campo che si pongono come interessanti esempi innovativi di democrazia partecipativa. Sono sorti appositi progetti di ricerca e gruppi di studio interdisciplinari, urban studies istituiti presso centri di ricerca o universitari finalizzati specificamente allo “sviluppo di strategie e/o piani d’azione focalizzati principalmente sui tema della difesa del suolo sovrapposto a quello del recupero dell’esistente[116], o urban center, creati (in varie forme giuridiche) presso numerosi comuni come centri di documentazione, di confronto e di sviluppo di forme partecipate per la elaborazione dal basso dei processi di policy-making sulla rigenerazione urbana[117].

Al riguardo si è parlato di diritto pubblico informale[118], di democrazia partecipativa[119], di nuova urbanistica “reticolare”[120] e di nuove frontiere dell’amministrazione basata essenzialmente su moduli di decisione duttili, non predefiniti, costruiti dinamicamente e adattivamente nella partecipazione attiva ed effettiva dei cittadini, aperti ad esiti negoziali o provvedimentali.

 

12.3. La rigenerazione urbana “dal basso”.

 

La complessità del fenomeno della rigenerazione urbana si arricchisce di ulteriori profili ove si consideri anche il fenomeno, sempre più esteso, della rigenerazione di beni comuni urbani “dal basso”[121], che opera a livello urbano “micro” e nasce dall’iniziativa spontanea o dal coinvolgimento in partenariato con l’ente locale della cittadinanza attiva in sussidiarietà orizzontale. Modalità che si affianca e si aggiunge alla visione strategica della rigenerazione urbana fondata sulla pianificazione e programmazione urbanistica. Al riguardo esperienze all’avanguardia sono state sviluppate nel Comune di Bologna, che ha emanato nel 2014 un apposito «Regolamento sulla collaborazione tra cittadini e amministrazione per la cura e la rigenerazione dei beni comuni urbani»[122], che rappresenta sotto questo profilo un punto di riferimento e un utile modello per le altre amministrazioni locali.

Come è noto, uno strumento giuridico ad hoc per favorire questi processi, è rappresentato dal così detto “baratto amministrativo” o “partenariato sociale”[123], oltre che da numerose iniziative di concessione ai privati per il recupero e il riuso di immobili pubblici dismessi e non utilizzati[124].

Una considerazione particolare meriterebbe inoltre l’esperienza, molto feconda e positiva, dei così detti orti urbani[125].

Viene infine in rilievo e merita un cenno il profilo, non meno importante, della rivitalizzazione dei piccoli Comuni e delle aree interne, che segna il passaggio dalla rigenerazione urbana a quella che si può definire “rigenerazione dei territori”[126].

La partecipazione democratica nel disegno, nell’implementazione e nell’attuazione dei programmi e dei progetti di rigenerazione urbana è fondamentale anche per gestire il rischio della così detta “gentrificazione” (e della connessa turisticizzazione) che si profila ogni qual volta si mette mano al recupero di aree degradate da restituire alla fruizione pubblica. Si è condivisibilmente osservato[127] come questi interventi spesso non si facciano carico adeguatamente dei profili di sostenibilità sociale, ossia di includere e di non escludere dal tessuto cittadino rigenerato gli abitanti originari (e le attività commerciali e artigianali che li vivificano), evitando in tal modo l’effetto di così detto “creative divided”, ossia la contrapposizione tra i soggetti che traggono effettivamente vantaggio dalle politiche di rigenerazione e le fasce sociali più deboli che ne rimangono invece escluse. Basta pensare ai problemi di Venezia e di Firenze per avere un’idea chiara di questo rischio. Il criterio della redditività economica che orienta i privati nell’investimento nei progetti di rigenerazione tende naturalmente, per massimizzare il profitto, a rivolgersi ad acquirenti abbienti e ad escludere la popolazione che abitava nelle aree degradate da rigenerare. È questo uno dei motivi per cui l’iniziativa pubblica resta forse indispensabile, come parrebbe indispensabile un coinvolgimento effettivo della cittadinanza residente nella definizione dei progetti di rigenerazione urbana, attraverso metodi partecipativi non di mera cooperazione, ma di collaborazione, ossia di procedimenti “a deliberazione incorporata”, nei quali, cioè, non la sola istruttoria, ma la stessa decisione sia frutto di collaborazione[128].

Non può non rilevarsi, di converso, che l’abbandono di talune aree dei centri cittadini si traduce spesso in un effetto di perifericizzazione di segni opposto, in termini di creazione di nuovi ghetti degradati nel cuore della città, nei quali emarginare fasce svantaggiate della popolazione.

 

12.4. Il problema della micro-proprietà privata parcellizzata e i “piani casa”.

Ma, come anticipato sopra (par. 3), il vero nodo irrisolto è e resta, anche per la rigenerazione urbana, la proprietà privata.

Come mettere d’accordo i microproprietari privati; come convogliare le risorse della rendita fondiaria e delle imprese edili nella giusta direzione di una rigenerazione urbana socialmente sostenibile ed equilibrata?[129]

Tema arduo e insoluto. Dopo l’affossamento della legge Sullo del 1962 e il fallimento della legge Bucalossi del 1977 di scorporare dalla proprietà il diritto a edificare, la legislazione ha abbandonato l’idea della “città pubblica”, ha svalutato l’idea funzionale della proprietà inscritta nell’art. 42 della Costituzione, ha subito l’idea liberale (imposta anche dalla nota giurisprudenza della CEDU) della proprietà come diritto inviolabile inerente naturalmente all’individuo[130], e ha nettamente virato verso l’urbanistica negoziata, che però lascia senza risposta questo problema, cruciale per la qualità della rigenerazione urbana. D’altra parte l’Italia è il Paese con la maggiore percentuale di proprietà privata delle case di abitazione. Oltre il 72% degli italiani è proprietario della casa in cui abita, contro il 51% della Germania e il 64% del Regno Unito[131].

La strada seguita sinora dalla legislazione, soprattutto regionale, ma anche nazionale, sembra essere quella dell’urbanistica negoziata o contrattata[132]. Ma è lecito dubitare dell’efficacia di questo strumento.

Di fronte al muro insormontabile della proprietà privata (della rendita fondiaria speculativa come della microproprietà abitativa), l’urbanistica, impossibilitata a disegnare razionalmente l’urbs e il suo intorno, ha scelto la strada della negoziazione con la proprietà privata, adattandosi però a dover ragionare, ormai, non più per (ambiziosi) piani, ma solo per progetti, per interventi limitati e spesso tra loro disuniti, a macchia di leopardo, a seconda della disponibilità del privato a pervenire ad accordi ragionevoli. Con risultati inevitabilmente mutevoli ed eterogenei sul territorio nazionale, anche in dipendenza della più o meno efficace legislazione regionale di base (nella perdurante assenza dei principi fondamentali di legge statale[133]).

Del resto l’idea del piano-casa è nata nel 2009 (con lo slogan “padroni in casa propria”) all’insegna della libertà della proprietà privata e al dichiarato fine di attivare l’efficacia anticiclica e antincongiunturale dell’edilizia come vero motore della ripresa dell’economia italiana, capace di generare quel fondamentale “zero-virgola” di crescita del PIL dal quale sembra dipendere necessariamente e inevitabilmente la sorte di ogni governo della cosa pubblica. Mette conto infine di ricordare che i piani-casa sono stati più e più volte prorogati e, in alcuni casi, sono stati resi strutturali, con efficacia a tempo indeterminato [134]. Ed è noto che i “piani-casa” regionali si sono risolti essenzialmente nella previsione di deroghe agli strumenti urbanistici in chiave di aumento delle cubature e di cambio delle destinazioni d’uso, senza apprezzabili risultati sul piano del contenimento del consumo di suolo[135].

 

13. Conclusioni.

Il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana costituiscono, oggi, un “cantiere aperto”, oggetto di un ampio dibattito sia tra gli specialisti, tecnici e giuristi, sia nell’opinione pubblica.

Non è possibile trarre conclusioni definitive, ma solo indicare alcune linee di indirizzo che sembrerebbero feconde e auspicabili.

Con più specifico riferimento al contenimento del consumo di suolo, secondo un principio di realtà e di buon senso, deve escludersi che sussistano, oggi, le condizioni per un ripensamento radicale del sistema dell’urbanistica e delle tutele parallele degli interessi differenziati, con un rilancio dell’autorità e dell’intervento pubblico a discapito della proprietà privata, anche (se si vuole) nella logica della teorica dei così detti “beni comuni”.

Più pragmaticamente, tenendo (doverosamente) conto anche della numerosa e notevole legislazione regionale già emanata in questo campo, sarebbe auspicabile l’emanazione di una legge nazionale di principi, asciutta e snella, fondata sul triplice titolo di potestà legislativa [tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale e del paesaggio (potestà esclusiva ex lettera s) del secondo comma dell’art. 117 Cost.), governo del territorio e art. 44 Cost.], che introducesse principi generali di tutela ambientale e principi fondamentali di governo del territorio, che vincolino le Regioni a vincolare, con leggi regionali, i Comuni a rivedere i piani regolatori in stretta osservanza di criteri di contenimento del consumo di suolo e di priorità del riuso, riconoscendo ampi spazi alla partecipazione e al controllo democratico dal basso, valorizzando gli strumenti della v.a.s. e della v.i.a., dell’inchiesta pubblica, previo rigoroso censimento delle aree e degli immobili dismessi, prevedendo altresì incentivi (urbanistici, edilizi, fiscali) alla rigenerazione e disincentivi al consumo di nuovo suolo verde.

Con riferimento sia al contenimento del consumo di suolo che alla rigenerazione urbana, riterrei che la questione centrale riguardi la domanda se l’urbanistica negoziata delle perequazioni e delle compensazioni, delle cessioni di cubatura, della circolazione dei diritti edificatori, etc. possa essere lo strumento più adeguato per perseguire validamente gli obiettivi della riduzione del consumo di suolo e di rigenerazione urbana.

La mia risposta è prudente e scettica, se non proprio negativa[136]. Probabilmente la via preferibile è quella intermedia: sul modello degli artt. 1 e 11 della legge n. 241 del 1990, che postulano una previa verifica della possibilità di soluzioni negoziali, ma lasciano aperta la possibilità di un intervento in via d’autorità idoneo a conseguire le superiori finalità di interesse generale che presiedono alla riduzione del consumo di suolo e alla rigenerazione urbana.

In effetti è agevole rilevare che l’urbanistica consensuale si traduce spesso in soluzioni che tendono a scavalcare la pianificazione urbanistica. Essa si incentra su processi negoziali ai quali partecipano esclusivamente (o prevalentemente) i portatori di interessi di trasformazione del territorio (proprietà fondiaria, imprese edili, imprese che spingono all’ampliamento degli insediamenti produttivi e allo sviluppo infrastrutturale, etc.), mentre ne restano sostanzialmente esclusi tutti gli altri (salvo più o meno fittizie forme di partecipazione procedimentale e dibattito pubblico), spesso portatori di interessi (diffusi, e dunque deboli, adesposti, acefali) alla conservazione del territorio, una “maggioranza silenziosa” senza rappresentanza (salvo i timidi interventi delle associazioni di tutela e dei comitati di cittadinanza attiva).

La mia opinione è che la perequazione e la compensazione spostino altrove il problema, ma non conducano, in sé, al contenimento del consumo di suolo.

Con più specifico riferimento alla rigenerazione urbana, lo spunto più innovativo, interessante e fecondo di potenziali sviluppi positivi che emerge dalla discussione, sembra essere, a mio avviso, quello costituito dall’elaborazione di nuovi modi di fare amministrazione, con una partecipazione dal basso, forte e vera, che realizzi una effettiva democrazia partecipativa sulle scelte urbanistiche e sulla decisione pubblica sulla città futura, che deve essere, al di là del modello statico delle consultazioni su programmi e progetti preconfezionati e calati dall’alto, costruita, elaborata dal basso, attraverso metodi partecipativi non di mera cooperazione, ma di collaborazione, ossia mediante procedimenti, come si è detto, “a deliberazione incorporata”, nei quali, cioè, non la sola istruttoria, ma la stessa decisione sia frutto di collaborazione della popolazione interessata.

E nell’elaborazione – ancora tutta da inventare, da sperimentare – di queste nuove forme di dialogo procedimentale partecipativo il Giudice amministrativo potrebbe svolgere un ruolo di straordinaria importanza, di formante integrativo di questi processi, attraverso la sua collaudata capacità di sistematizzare e razionalizzare le pratiche amministrative, forgiando nuovi istituti in via pretoria, che verranno poi se del caso recepiti dal legislatore, come è sempre avvenuto nella storia del diritto amministrativo. Si apre dunque un campo, un orizzonte nuovo, di grande interesse, per una nuova generazione di istituti di partecipazione procedimentale, aperta alla costruzione di nuovi modelli, per i quali la rigenerazione urbana sembra costituire il luogo strategico di sperimentazione e di studio.

E dunquel’urbanistica negoziata “giusta” per la rigenerazione urbana è quella che parla con e ai cittadini, non quella che parla solo con le imprese edili e la rendita fondiaria; quella, cioè, nella quale il dialogo procedimentale e la negoziazione si rivolgono alla cittadinanza attiva e non (solo) agli interessati corporati di trasformazione, e le scelte strategiche, gli indirizzi fondamentali, che determinano il volto della città pubblica, sono e restano saldamente nelle mani dell’autorità pubblica, sulla base dei processi democratici di elaborazione e progettazione dal basso, e non nelle mani delle imprese edili e della rendita fondiaria.

Deve peraltro ribadirsi e porsi nella giusta evidenza che ci sono già oggi gli strumenti per realizzare, non solo a livello regionale e locale, politiche serie di uso razionale e di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione urbana.

In questo contesto un ruolo di grande rilievo, forse determinante, può essere svolto dalla Giustizia amministrativa, attraverso l’uso penetrante del sindacato di legittimità sostanziale sulle scelte localizzative e realizzative degli interventi: la mancata valutazione adeguata delle alternative localizzative possibili, la omessa ricognizione delle aree dismesse riutilizzabili, il difetto di istruttoria, la carente motivazione, la manifesta illogicità della scelta, in violazione del principio della priorità del riuso, la sproporzione e la irragionevolezza nel consumo di nuovo suolo inedificato, come anche i vizi procedurali inerenti la mancata, effettiva partecipazione pubblica alla decisione, possono costituire tutti vizi di legittimità, di violazione di legge e di eccesso di potere, che possono portare all’annullamento degli atti e provvedimenti amministrativi che si pongano in contrasto con i canoni del minor consumo di suolo e di priorità del riuso in funzione di rigenerazione urbana. Un sapiente e coraggioso uso di questi poteri da parte del Giudice amministrativo potrebbe efficacemente correggere le decisioni amministrative e costringere il decisore pubblico a rideterminarsi in modo coerente con i suddetti principi e nel rispetto dei canoni partecipativi.

Perché questo ruolo del Giudice amministrativo possa appieno esplicarsi occorrerebbe però – probabilmente – rivedere la recente giurisprudenza molto restrittiva sulla legittimazione a ricorrere dei comitati dei cittadini[137], che spesso mortifica le iniziative dal basso di cittadinanza attiva e impedisce il pieno dispiegarsi di quella sussidiarietà orizzontale che rappresenta, oggi, il vero (e forse unico) limite alla normale prevalenza degli interessi corporati e ben strutturati sul territorio delle imprese e della proprietà fondiaria, che tendono naturalmente a fare consumo di suolo in funzione della crescita economica.

Paolo Carpentieri

 

Abstract

Dopo un richiamo dei dati sul consumo di suolo, il contributo illustra brevemente i diversi significati del termine “suolo” rilevanti per il diritto. Espone le ragioni del legame tra minor consumo di suolo e rigenerazione urbana, nella logica del superamento dell’urbanistica e dell’edilizia di espansione a favore del riuso, del riciclo, del recupero del costruito. Evidenzia come dietro queste formule – unanimemente condivise – si nascondano in realtà due diverse declinazioni applicative, una più sensibile ai profili ambientali, che privilegia la riduzione del consumo di suolo, l’altra più sensibile alla crescita del PIL e allo sviluppo, che interpreta la rigenerazione urbana come occasione di rilancio dell’edilizia e pone l’accento sui premi di cubatura, sui cambi di destinazione d’uso, sulle deroghe alla pianificazione urbanistica, sulle semplificazioni amministrative. Lo studio prosegue ponendo in evidenza le questioni principali sollevate dal dibattito in corso (rivedere il rapporto dialettico con la proprietà privata? quale rapporto tra urbanistica e tutele parallele degli interessi differenziati? è possibile una sistemazione giuridica unitaria di questa tematica? occorre guardare al consumo di suolo soprattutto in una prospettiva urbanistica, come Land Take o Land Use, o in un senso più strettamente ambientale, come Soil Sealing o Land Cover? qual è il titolo di potestà legislativa sotto il quale questa tematica si inquadra?). Segue una breve illustrazione dei diversi “formanti” che concorrono allo sviluppo di queste tematiche (il fondamentale contributo del Consiglio d’Europa, a partire dalla Carta Europea del Suolo adottata a Strasburgo nel 1972; la spinta dell’Unione europea; le esperienze della Gran Bretagna e della Germania; i vari disegni di legge presentati in Parlamento; le numerose e importanti leggi regionali). Si propone dunque qualche cenno sul ruolo centrale della pianificazione paesaggistica, dei piani regolatori comunali, della v.i.a. e della v.a.s. La relazione prosegue con l’esame più diretto della nozione di rigenerazione urbana e con qualche indicazione sullo strumentario giuridico utilizzabile. Tocca quindi il profilo, molto innovativo e interessante, delle nuove forme di amministrazione “dal basso” in corso di sperimentazione in questo campo e contiene un cenno al problema della micro-proprietà privata parcellizzata e ai “piani casa”. Le conclusioni sono svolte in forma di brevi proposte. Il testo si conclude con alcuni cenni al ruolo positivo che già oggi potrebbe essere svolto dal Giudice amministrativo per favorire i processi di razionalizzazione del consumo di suolo e di rigenerazione urbana.

Paolo Carpentieri

Consigliere di Stato

https://www.segretaricomunalivighenzi.it/archivio/2019/novembre/18-11-2019-il-201cconsumo201d-del-territorio-e-le-sue-limitazioni-la-201crigenerazione-urbana201d

tratto da giustizia-amministrativa.it